II OSK 2519/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Bożena Popowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 733/11 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 733/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J.B., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania (pkt 1), zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. M. kwotę 240 zł oraz kwotę 55,20 zł stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 3). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] utego 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obszaru p.n. "[...]" pow. [...], w części dotyczącej gruntów położonych na terenie miasta S. należących w czasie scalenia do M. i S. małżonków B. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku zmiany art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) z dniem 1 sierpnia 2009 r. aktualnie organem bezpośrednio wyższego stopnia nad starostą jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez Ministra. Na skutek złożonego przez J.B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że projekt scalenia gruntów obszaru "[...]" został zatwierdzony w pierwszej instancji decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1970 r., nr [...], a w drugiej instancji decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r., nr [...]. Zatem mając na uwadze treść art. 157 § 1 K.p.a. oraz obecne brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, aktualnie w tego typu sprawach organem bezpośrednio wyższego stopnia, stosownie do treści art. 17 pkt 1 K.p.a., jest samorządowe kolegium odwoławcze. Nadto wskazano, że w przedmiotowej sprawie to właśnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. byłoby organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.B., domagając się wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ właściwy w sprawie, decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykładni przepisów prawa, wskazujących na właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obszaru p.n. "[...]", w części dotyczącej gruntów położonych na terenie miasta S. należących w czasie scalenia do M. i S. małżonków B. Cytując przepis art. 157 § 1 K.p.a. Sąd wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Nadto Sąd wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r. została wydana w oparciu o przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), która to ustawa została uchylona mocą art. 32 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U Nr 11, poz. 80 ze zm.). Aktualnie kwestie związane ze scalaniem i wymianą gruntów uregulowane są w ujednoliconej w 2003 r. wersji ww. ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Sąd wskazał także, że art. 3 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 1 sierpnia 2009 r. wskazywał, iż postępowanie scaleniowe lub wymienne, jako organ pierwszej instancji przeprowadzał starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był zaś wojewoda. Artykuł ten został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. W wyniku tej zmiany skreślono zdanie drugie tegoż przepisu, które wskazywało wprost wojewodę jako organ odwoławczy w sprawach scaleń i wymiany gruntów. Zatem, w chwili obecnej z ww. przepisu nie wynika właściwość organu wyższego stopnia wobec starosty w tego typu sprawach. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, należy odwołać się do art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, iż wbrew stanowisku prezentowanemu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, za ustawę szczególną w rozumieniu powołanego art. 17 pkt 1 K.p.a. należy w niniejszej sprawie uznać ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, ze zm.), która w art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 wskazuje, iż wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, jak również jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. W ocenie Sądu skoro ustawodawca wskazał na właściwość wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżonych do właściwości innych organów tej administracji, a jednocześnie wskazał na właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a., to znaczy, że w sprawach z zakresu administracji rządowej niezastrzeżonych do właściwości innych organów, organem wyższego stopnia jest wojewoda. Zatem Sąd przyjął, że organem odwoławczym w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jest obecnie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda. Skoro więc Wojewódzka Komisja Ziemska przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wydając decyzję z dnia [...] października 1970 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów orzekała jako organ odwoławczy (którym obecnie byłby wojewoda) - to organem właściwym do rozpoznania sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności ww. decyzji będzie obecnie, zgodnie z art. 157 § 1 w zw. z art. 17 ust. 2 K.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Z tego względu Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zakwestionowana decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, co prowadzi do wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.". O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu zapadło na podstawie art. 205 § 2 tej ustawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi skarżącej, ewentualnie o uchylenie zakwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przez przyjęcie, że organem odwoławczym w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów jest wojewoda, 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów przyjmując, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., a nie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu organ wskazał, że jego zdaniem Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, a w konsekwencji błędnie uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, albowiem dla stwierdzenia, który organ jest właściwy w sprawie podstawowe znaczenie ma art. 157 § 1 K.p.a. Nadto wskazano na art. 17 K.p.a., art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2009 r. i podniesiono, że aktualnie decyzję w sprawie scalania i wymiany gruntów jako organ I instancji wydaje starosta. Zatem organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje starosta. W ocenie organu niezasadny jest także zarzut Sądu I instancji dotyczący naruszenia przez organ art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, gdyż organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie podkreślić w tym miejscu należy, iż przepis art. 184 P.p.s.a. przewiduje dwie przesłanki oddalenia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, jak i wówczas gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie ulegnie zmianie. W szczególności ma to miejsce wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę lub uwzględnił ją kierując się błędnymi przesłankami, jednakże zastosowanie właściwych przesłanek doprowadziłoby również do oddalenia lub uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z takim przypadkiem, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo oczywiście błędnego uzasadnienia. W kwestionowanym wyroku uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, albowiem uznano, że brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. wobec braku właściwości rzeczowej skarżącego kasacyjnie organu do rozpoznania wniosku J.B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenie projektu scalenia gruntów pn "[...]" pow. [...], w części dotyczącej gruntów położonych na terenie miasta S. należących w czasie scalania do M. i S. małżonków B., albowiem przyjęto, że w tej sprawie właściwy jest wyłącznie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana właściwości rzeczowej organu w toku prowadzonego postępowania nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Pomijając bowiem kwestię przepisów intertemporalnych, które muszą być zawsze brane pod uwagę, generalnie brak właściwości organu administracji publicznej do którego podanie wniesiono i który to organ aktualnie pozostaje niewłaściwy w sprawie, powoduje, że wówczas właściwym trybem jest tryb z art. 65 § 1 K.p.a., a więc nakazujący niezwłoczne przekazanie podania do organu właściwego zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać stosowne uzasadnienie takiego stanowiska. Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, trybem właściwym było nie umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o normę art. 105 § 1 K.p.a., jak to uczynił organ, lecz przekazanie na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. sprawy z wniosku J.B. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi właściwemu organowi administracji do merytorycznego rozpoznania, zawiadamiając jednocześnie o tym stronę postępowania nieważnościowego. Ewentualny spór kompetencyjny organów co do ich właściwości rzeczowej w takiej sytuacji rozstrzygany jest przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też, w tych okolicznościach sprawy, uznać należy, iż właściwie uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako wydane z naruszeniem prawa, a to art. 105 § 1 K.p.a. Jednakże stanowisko Sądu I instancji uznające, iż w rozpoznawanej sprawie to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi aktualnie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku J.B. nie zasługuje na aprobatę. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża odmienny pogląd, iż organem tym aktualnie jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przede wszystkim wniosek J.B. dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenie projektu scalania gruntów pn "[...]" pow. [...], w części dotyczącej gruntów położonych na terenie miasta S. należących w czasie scalania do M. i S. małżonków B. Zgodnie z treścią art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi tutaj o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów. Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organy, które orzekały w sprawie scalenia gruntów zakończonej decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. już nie istnieją. Należy zatem sięgnąć do obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tejże ustawy organem właściwym w sprawie prowadzenia postępowania scaleniowego i wymiennego jest starosta. Nadto zwrócić należy uwagę, że od dnia 1 sierpnia 2009 r. art. 3 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie zmienił dotychczasowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w ten sposób, że brak jest dotychczasowego zdania drugiego tego przepisu wskazującego wojewodę jako organ wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu. Tego typu zabieg legislacyjny – usunięcie przepisu szczególnego, powoduje, że organu odwoławczego od decyzji starosty wydanej w I instancji należy poszukiwać w przepisach ogólnych zawartych w K.p.a. Oznacza to, że w myśl art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia, a zarazem organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w sprawie scalania i wymiany gruntów jest samorządowe kolegium odwoławcze. Organ ten będzie właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji pomimo tego, że w tej sprawie orzekał już Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 881/09, uchylił wcześniejsze decyzje wydane w trybie nadzorczym, a zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje, a którym na skutek tejże ustawy stało się samorządowe kolegium odwoławcze. Niewątpliwie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. nie można ustalić, jak to wadliwie uznał Sąd I instancji, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), albowiem pkt 5 tego przepisu wskazuje na wojewodę jako organ I instancji w sprawach tam wskazanych, a pkt 7 stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Norma ta jedynie w sposób ogólny stanowi o zakresie działania wojewody i jako taka nie może w sposób samodzielny stanowić podstawy do działania wojewody jako organu wyższego stopnia. Niezbędne jest bowiem wskazanie konkretnego przepisu prawa, który pozwala wojewodzie działać w konkretnej kategorii spraw, przewidując kompetencję wojewody do ich załatwienia. Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 K.p.a. nie będzie miała zastosowania. W niniejszej sprawie aktualnie takiej normy szczególnej brak. Stanowisko to jest zbieżne z intencją ustawodawcy, gdyż w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie wprost wskazano, że proponowana zmiana wykreślająca regulację dotyczącą wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wydającego decyzję w przedmiocie scaleń i wymiany gruntów, powoduje, że odwołanie odbywa się według zasad ogólnych – tzn. do samorządowego kolegium odwoławczego, co ma na celu ujednolicenie trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego (patrz: druk nr 1073, Sejm RP VI kadencja, zamieszczony na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl). Konkludując podkreślić należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku J.B. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji pozostaje w tej sprawie właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Tym samym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien ten wniosek niezwłocznie przekazać w trybie art. 65 § 1 K.p.a. właściwemu samorządowemu kolegium odwoławczemu do merytorycznego rozpoznania. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną, wyrażając jednocześnie całkowicie odmienny pogląd co do właściwości rzeczowej organu. Jeżeli zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę w trybie art. 184 P.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną, niż Sąd I instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 190 P.p.s.a. (porównaj wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, publikowane OSP 2005, z. 2, poz. 18). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.