I SA/Wa 143/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...], decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] czerwca 2010 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie na rzecz M.G. za grunt położony w S., obręb [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...], która przeszła na własność Miasta S. z przeznaczeniem pod budowę drogi gminnej zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] czerwca 2007 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzją z dnia [...].06.2007 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi Prezydent Miasta S. ustalił lokalizację inwestycji drogowej – pod nazwą: "Budowa drogi powiatowej klasy Z- ulicy [...] w S., - wraz z odwodnieniem, oświetleniem, obustronnymi chodnikami i ścieżką rowerową". Decyzją z dnia [...].07.2007 roku nr [...] Wojewoda [...] - utrzymał w/w decyzję w mocy. Pod w/w inwestycję celu publicznego przeznaczono m.in. nieruchomość gruntową, położoną w obrębie [...] oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadził księgę wieczystą nr Rep. Kw [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność M.G.. Nieruchomość ta stała się z mocy prawa własnością Miasta S. z dniem, w którym wskazana w sentencji decyzja Prezydenta Miasta S. o ustaleniu lokalizacji drogi, stała się ostateczna. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Prezydent Miasta S. ustalił odszkodowanie za działkę nr [...] z obrębu [...] w S. na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z 13 marca 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B.L.. Wartość rynkową nieruchomości rzeczoznawca majątkowy oszacował przy zastosowaniu metody porównywania parami. W odwołaniu od powyższej decyzji M.G. wniósł o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta S. i odesłanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżoną decyzję należy uchylić, choć nie wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu podzielił. Wojewoda [...] powziął wątpliwość, czy w sprawie prawidłowo ustalono strony postępowania. W aktach sprawy znajduje się odpis zwykły księgi wieczystej, ale z dnia [...].10.2004 r. zaś decyzja lokalizacyjna została wydana w dniu [...].06.2007 r. Organ I instancji powinien zatem ustalić kto był ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz czy na nieruchomości istniały w dniu [...].06.2007 r. ograniczone prawa rzeczowe. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, stosownie do treści art. 28 kpa. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) stronami są podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania i podmioty pozbawione praw rzeczowych do nieruchomości bez względu na to czy będzie im przysługiwało odszkodowanie. W przypadku pominięcia w postępowaniu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, sytuacja taka daje podstawę do jego wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W aktach sprawy powinien się zatem znaleźć odpis zupełny księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przed podziałem. Organ podzielił zarzut podniesiony w odwołaniu, iż organ I instancji pochopnie wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Pismo informujące stronę o możliwości odbioru egzemplarza operatu szacunkowego zostało odwołującemu się, doręczone po dniu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego jest to poważny błąd proceduralny. Organ I instancji miał bowiem świadomość, iż strona chce zapoznać się z operatem szacunkowym sporządzonym w sprawie i poinformował stronę o warunkach jakie musi ona spełnić, by to uczynić. W piśmie z dnia 20 maja 2010 r., nie wskazano stronie terminu w jakim należy dokonać odpowiednich czynności. Organ I instancji nie mógł w dniu [...] czerwca 2010 r. dysponować potwierdzeniem, że strona zapoznała się z treścią pisma z 20 maja 2010 r., albowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowe pismo zostało doręczone stronie w dniu 10 czerwca 2010 r. Zatem w tym zakresie organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 10 § 1 kpa. Oceniając operat szacunkowy sporządzony w sprawie w dniu 13.03.2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B.L. organ stwierdził, iż na str. 7 opinii przedstawiono opis stanu nieruchomości w dniu 26.02.2010 r. (data wizji lokalnej) podczas, gdy art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) obliguje do przyjęcia stanu przedmiotu wyceny na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...].06.2007 r.). Z tej części opinii powinno bezspornie wynikać, że stan nieruchomości przyjęto na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto w tabelach nr 1 i 2 przedstawiono zestawienie transakcji porównawczych z rynku lokalnego obejmującego Miasto S.. Dokonano wyceny z pominięciem transakcji drogowych, na podstawie § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) pomimo, iż zanotowano kilkanaście transakcji gruntami przejętymi pod drogi publiczne. Zachodzi więc wątpliwość, czy zgromadzone przez biegłego dane rzeczywiście nie pozwalały na oparcie wyceny na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, według którego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W odniesieniu do żądania wykupienia również innych nieruchomości należących do M.G., a które nie zostały przejęte pod drogi publiczne, stwierdzić należy, iż brak do takiej czynności podstaw prawnych. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania ma odzwierciedlać jedynie wartość rynkową tych części nieruchomości, które odebrano właścicielowi z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Żądanie takie może być przedmiotem zupełnie innego postępowania administracyjnego. W odniesieniu do żądań M.G. o ujęcie w kwocie ustalonego odszkodowania czynszu za bezumowne korzystanie z części nieruchomości przez P.., stwierdzić należy, iż roszczenie to ma charakter cywilnoprawny i powinno być dochodzone w postępowaniu cywilnym. Nie może ono być objęte w odszkodowaniu ustalonym w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Wojewody [...] "wartość istniejącego budynku w stanie zerowym wyliczonego wg kosztów odtworzeniowych na bazie aktualnych cen" nie może być objęta kwotą odszkodowania ustalonego w przedmiotowym postępowaniu, albowiem stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by na gruncie została posadowiona budowla spełniająca wymogi powyższej definicji. Zatem żądanie to nie znajduje umocowania w stanie faktycznym sprawy i nie może być uwzględnione w kwocie ustalonego odszkodowania. Brak podstaw również do uwzględnienia żądania strony, by odszkodowanie obejmowało "utracone pożytki z tytułu użytkowania powierzchni handlowej budynku za okres 1996-2010, którego budowa została przerwana decyzją i spełnienie jej wymogów oraz kontynuacja budowy stała się bezzasadna z racji zmian w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Zgodnie z cyklem budowlanym obiekt winien funkcjonować od 1996 r., a jego część handlowa przynosiłaby określony dochód z każdego m2 powierzchni handlowej. Określona wartość winna być zwaloryzowana o wskaźnik wzrostu cen i usług (wg. danych GUS)". Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, by na działce ewidencyjnej nr [...] posadowiono jakikolwiek budynek. Poza tym roszczenie wyrównania utraconych pożytków wynikających z faktu niemożności korzystania z budynku ma charakter cywilnoprawny i powinno być dochodzone w drodze powództwa cywilnego skierowanego do sądu powszechnego. M.G. wniósł skargę na część uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wnosząc o: 1. wykreślenie, z uzasadnienia w/w decyzji stwierdzenia organu począwszy od akapitu 4 uzasadnienia, a skończywszy na treści akapitu 8 uzasadnienia zawartego na str. 7 uzasadnienia tj. od słów "W ocenie Wojewody [...]" do słów "(...) do sądu powszechnego". 2. zajęcie stanowiska w kwestiach poruszanych w skardze a także w kwestiach, do których nie odniósł się Wojewoda [...] w skarżonej decyzji, ujętych w pismach skarżącego z 25.06.2010 r., 29.06.2010 r. oraz 08.07.2010 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. ustalającą odszkodowanie za nieruchomość szczegółowo opisaną w decyzji. Organ odwoławczy podzielił część zarzutów zawartych w odwołaniu od tej decyzji wniesionym przez M.G.. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] wskazał na wadliwości decyzji organu I instancji, które w ocenie tego organu uzasadniają jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Większość wskazanych przez organ odwoławczy nieprawidłowości odnosi się do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B.L., który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania przez organ I instancji. Z materiału dokumentacyjnego, a szczególnie ze skargi M.G. wynika, że nie zgadzał się również z tym operatem. W uzasadnieniu skargi skarżący wprost stwierdza, że także stoi na stanowisku, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy jest obarczony licznymi wadami i w pełni zasadnym, w jego ocenie było uchylenie zaskarżonej decyzji jak to uczynił Wojewoda [...]. Wynika więc z takiego stanowiska skarżącego, że zgadza się on z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Wojewody [...] z [...].11.2010 r. i decyzji nie kwestionuje. Natomiast w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu, których organ nie podzielił. Z kolei skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem organu odwoławczego i w tej części wnosi o wykreślenie z uzasadnienia decyzji wskazanych w skardze jego fragmentów. Należy mieć na uwadze to, że wiążący charakter ma tylko rozstrzygniecie zawarte w ostatecznej decyzji, a nie uzasadnienie decyzji. Skutkiem decyzji kasacyjnej, jaką jest decyzja, której uzasadnienie zaskarżył M.G. jest to, że organ I instancji jest obowiązany ponownie ustalić odszkodowania według stanu prawnego jaki będzie obowiązywał w dacie wydawania decyzji przez ten organ. Od tej decyzji będzie mogło być wniesione odwołanie o ile strony nie będą zadowolone z zawartego w niej rozstrzygnięcia. Uwzględnienie natomiast skargi w zakresie wniosku o wykreślenie z uzasadnienia decyzji wskazanych w skardze fragmentów nie jest możliwe, gdyż takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy prawa. Art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa jakie rozstrzygnięcie wydaje sąd, gdy uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie. Zgodnie z tym przepisem Sąd uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (§1 pkt 1). Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach (§ 1 pkt 2), stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach (§ 1 pkt 3). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala (art. 151). Przepisy nie przewidują "modyfikacji" uzasadnienia decyzji organu przez wykreślanie fragmentów w uzasadnieniu decyzji. Również nie może być uwzględniony i drugi wniosek skargi o zajęcie przez Sąd stanowiska w kwestiach poruszonych w skardze jak i w powołanych przez skarżącego pismach kierowanych do organu. Kompetencje sądu administracyjnego sprowadzają się do kontroli zaskarżonego aktu lub czynności pod względem ich zgodności z prawem tak materialnym jak i procesowym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych aktów lub dokonania zaskarżonych czynności, a jakie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mogą być zaskarżone do sądu określa art. 3 § 2 i § 3 ppsa. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.