IV SA/Wa 957/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2011 r. sprawy ze skargi I. C., J. C. i M. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 roku Nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących I. C., J. C. i M. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. następnie sprecyzowanym pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r., I.C., J.C. i M. P. reprezentowane przez adwokata P.M. wystąpiły do Wojewody [...] o wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzji stwierdzającej, że część nieruchomości ziemskiej "N. " obejmująca swoim zakresem zespół pałacowo- parkowy położony w N., gm. N., powiat [...], oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz lasy o powierzchni [...] ha - stanowiące byłą własność A.S. nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 , poz. 13 z późn. zm.), zwany dalej "dekretem z dnia 6 września 1944 r." Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy, oznaczony jako dawne parcele katastralne pb nr nr: [...],[...] oraz pgr nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...][...],[...],[...] objęte dawnym wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. N., pgr nr nr: [...],[...],[...],[...] objęte dawnym wykazem hipotecznym Iwh [...] gm. kat. N. - w granicach odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] położony w N., gm. N., powiat [...] - podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 , poz. 13). Od ww. decyzji adwokat P.M. (reprezentujący strony postępowania) złożył odwołanie z dnia [...] czerwca 2009 r. W wyniku postępowania odwoławczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu wskazał m. in., iż w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. P 107/08 Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego, czy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przekazano do kompetencji organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji - umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie. Trybunał Konstytucyjny uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) bezprzedmiotowe stały się postępowania administracyjne w trybie § 5 rozporządzenia z 1945 r., mające na celu stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej. W aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, właściwe są sądy powszechne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 Kpc. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zgodnie z art. 190 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). W związku z powyższym, wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał za bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. pełnomocnik stron postępowania zaskarżył decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzją z dnia [...] marca 2011r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 i. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił w całości decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] i jednocześnie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzającą, że wyżej opisany zespół pałacowo-parkowy - podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazał, iż wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. W dniu 10 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął bowiem jednomyślnie uchwałę (sygn. akt I OPS 3/10), w której stwierdził, iż "§ 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)". Naczelny Sąd Administracyjny m.in. odrzucił tezę zaprezentowaną w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010r. (sygn. akt P 107/08), przypisującą ustawodawcy "dorozumianą" intencję derogowania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jednocześnie rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania stwierdził, iż zagospodarowanie siedliskowe obiektu pałacowo-parkowego nieruchomości ziemskiej "N.", niewyodrębnionego prawnie przed 1 września 1939r., przeznaczonego i wykorzystanego na realizację celów reformy rolnej, przemawia jednoznacznie za przyjęciem wniosku, iż zespół ten stanowił "ośrodek centralny" przedmiotowej nieruchomości ziemskiej "N. ", był powiązany funkcjonalnie z pozostałą jej częścią służącą produkcji rolnej, bez której nie mógł prawidłowo funkcjonować. A zatem została spełniona przesłanka przewidziana w art. 2 ust 1 lit e) dekretu o reformie rolnej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. I.C., J.C. i M.P. reprezentowane przez adwokata P.M. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż objęte wnioskiem nieruchomości służyły bezpośrednio do prowadzenia gospodarstwa rolnego będącego własnością poprzednika prawnego wnioskodawców, oraz - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu dekretu o reformie rolnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zespół pałacowo - parkowy położony w N. stanowiący własność A.S. podpadał pod działanie art. 2 ust.1 lit. e w/w dekretu. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie, ale także w aktach je poprzedzających - jeżeli były podjęte w granicach danej sprawy. Uchylając, więc jako niezgodną z prawem decyzję wydaną przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) sąd obowiązany będzie również do uchylenia poprzedzających ją, a naruszających prawo decyzji, o których decyzja ta rozstrzygała, albowiem wszystkie te decyzje wydane zostały w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga (vide: cytowany wyżej komentarz str. 295-296). Oceniając zaskarżoną decyzję jak i poprzedząjącą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. w oparciu o wskazane kryteria Sąd doszedł do przekonania, iż decyzje te naruszają prawo, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej wskazane. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjęta w ramach autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do uregulowania zawartego w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty, chyba że z treści skargi wynika, iż skarżącemu chodzi o inne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylając w całości własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. i orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. - naruszył postanowienia art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarówno treść art. 54 § 3 jak i ugruntowane na jego tle orzecznictwo wskazuje, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Oznacza to, iż organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. W niniejszej sprawie strona skarżąca kierując do Sądu skargę na wcześniej wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i umarzającą postępowanie przed organem I instancji, domagała nie tylko jej uchylenia wskazanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jednocześnie wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi merytorycznej decyzji stwierdzającej, że przedmiotowy zespół pałacowo - parkowy w N. nie podpadał po działanie dekretu o reformie rolnej. Powyższe dowodzi, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję w dniu [...] marca 2011r. w trybie autokontroli przekroczył uprawnienia wynikające z treści 54 § 3 p.p.s.a. Unormowanie to ma bowiem umożliwić organowi weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd. Stanowi ono dla organu wyjątkowe upoważnienie do autokontroli własnej, ostatecznej i zaskarżonej do sądu decyzji. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wprawdzie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie ale rozpoznając sprawę merytorycznie nie uczynił tego zgodnie z oczekiwaniem strony, co stanowiło naruszenie przez organ art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy Nie kwestionując uprawnień organu wynikających z treści art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. do uwzględnienia skargi w ramach autokontroli, wskazać jednak należy, że przepis ten nie może być interpretowany bez uwzględnienia przyjętych zasad. Jak podniesiono na wstępie uchyleniu podlega też decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] i umarzająca postępowanie przed organem I instancji. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, stwierdzającej, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.), stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozoruj Wsi kwestionujące brak podstawy prawnej do rozpoznania na drodze postępowania administracyjnego wniosku o stwierdzenie, że opisane parcele nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, uznać należy za bezzasadne. Wobec powyższego do rozpoznania pozostaje odwołanie stron od decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...]. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie w oparciu art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 02.163.1348 z późn. zm.).