I OSK 1244/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1829/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1829/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...), po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia 19 stycznia 2011 r., sprecyzowanego pismem z dnia 2 lutego 2011 r., o przyznanie w drodze wyjątku renty rodzinnej po zmarłym ojcu, stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes ZUS wskazał ponadto, że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określają ściśle krąg osób uprawnionych do renty rodzinnej. Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, do renty rodzinnej uprawnione są dzieci, bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy do ukończenia 16 lat lub do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia. Organ podał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 6 kwietnia 2011 r. skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji od dnia 31 października 1990 r., tj. w wieku 43 lat. Całkowita niezdolność do pracy nie powstała zatem w wymienionych okresach, w związku z czym wnioskodawca nie jest uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Prezes ZUS dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała także sytuacja materialna strony, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 czerwca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazując na swoją bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną, stwierdził, że powyższa decyzja jest dla niego nader krzywdząca. Podniósł, że wymaga stałej opieki, nie ma za co żyć, a jego choroba rozwijała się już od najmłodszych lat, w związku z czym jego sytuacja życiowa zasługuje na uznanie ją za szczególną. Decyzją z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stosując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 17 czerwca 2011 r., nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i przytaczając w motywach rozstrzygnięcia poprzednio zaprezentowaną argumentację. Podkreślił, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej ZUS jest zatem wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega uznaniu administracyjnemu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wyraził niezadowolenie z powyższej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponownie wskazując na swoją bardzo trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, których użył w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 27 października 2011 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając im: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, że dla przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku konieczne jest spełnienie warunku w postaci utraty całkowitej zdolności do pracy w chwili pozostawania na utrzymaniu rodziców; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 oraz art. 107 kpa, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka szczególnych okoliczności, powodujących niespełnienie warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że powoływany przez organ art. 68 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł być zastosowany, bowiem art. 83 ust. 1 tej ustawy jest w stosunku do niego przepisem szczególnym. W związku z tym, wymóg powstania całkowitej niezdolności do pracy przed ukończeniem przez skarżącego 25 roku życia jest pozbawiony podstawy prawnej, gdyż może on być stosowany jedynie w przypadku ubiegania się o przyznanie renty rodzinnej w trybie zwykłym, nie zaś w drodze wyjątku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Stosownie natomiast do treści art. 68 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dzieci własne mają prawo do renty rodzinnej: 1) do ukończenia 16 lat; 2) do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, albo 3) bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie, o którym mowa w pkt 1 lub 2. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż powyższy przepis – wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego – ma zastosowanie w niniejszej sprawie, zaś art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie jest w stosunku do niego przepisem szczególnym. Względem renty rodzinnej przyznawanej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, stosuje się odpowiednio art. 68 ust. 1 pkt 1 – 3 i ust. 2 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji uznał więc, iż biorąc pod uwagę wiek skarżącego, przyznanie mu renty rodzinnej w drodze wyjątku możliwe byłoby więc jedynie w sytuacji, gdyby stał się całkowicie niezdolny do pracy w okresie do ukończenia 16 roku życia albo do ukończenia nauki w szkole, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący w dacie powstania całkowitej niezdolności do pracy, stwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 6 kwietnia 2011 r., miał 43 lata. Mając więc na uwadze treść art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczność ta eliminuje skarżącego z grona osób uprawnionych do renty rodzinnej w drodze wyjątku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, polegające na naruszeniu art. 145 §1 pkt 1 lit c) w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy Prezes ZUZ wydał decyzję bez należytego rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na błędnym uznaniu, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka szczególnych okoliczności powodujących niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnego udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c) w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka szczególnych okoliczności powodujących niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, iż w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co skutkowało oddaleniem skargi skarżącego na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie przez Sąd pierwszej instancji było dokonanie oceny, czy Prezes ZUS prawidłowo ustalił brak zaistnienia szczególnych okoliczności w niespełnieniu przez skarżącego ustawowych warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Kwestia uznania skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy – stosownym orzeczeniem – oraz nieposiadanie przez niego niezbędnych środków utrzymania, nie jest bowiem kwestionowana zarówno przez organ, jak i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, z treści powołanego przepisu wynikają następujące przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku oraz po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji utworzył jeszcze jedną przesłankę, umożliwiającą przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku tj. uznał, iż do art. 83 ust. 1 omawianej ustawy należy stosować do niego odpowiednio art. 68 ust. 1 pkt 1 – 3 i ust. 2 tej ustawy. Stąd zdaniem tego Sądu przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku możliwe jest jedynie w sytuacji określonej w art. 68 omawianej ustawy, a w przypadku skarżącego wyłącznie wówczas, gdy spełniałby przesłanki określone w art. 68 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, czyli gdyby stał się całkowicie niezdolny do pracy w okresie do ukończenia 16 roku życia albo do ukończenia nauki w szkole, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można utożsamiać kręgu podmiotów określonych w art. 68 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z art. 83 ust. 1 tej ustawy, gdyż każdy z tych przepisów reguluje odrębny tryb przyznawania renty rodzinnej tj. w trybie zwykłym oraz w drodze wyjątku. Przepisy te powinny więc być interpretowane w sposób ścisły. Brak jest podstaw prawnych do zawężania kręgu podmiotów uprawnionych do przyznania renty w drodze wyjątku z art. 83 ust. 1 ustawy do osób o których mowa w art. 68 tej ustawy. Gdyby konieczną przesłanką dla przyznania renty w drodze wyjątku było spełnienie przesłanek z art. 68 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to wówczas przepis art. 83 tej ustawy byłby zbędny. Tymczasem art. 83 rozszerza krąg podmiotów uprawnionych do jego korzystania i należy uznać to za świadomy zabieg ustawodawcy, skoro zdecydował się na odrębną regulację zasad przyznawania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Nie można więc łączyć ze sobą obydwu trybów przyznawania renty rodzinnej, ponieważ brak jest ku temu podstaw prawnych. Powyższy pogląd znajduje swoje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001 r. w sprawie II SA 1578/01 (LEX nr 51001) nie można w trybie dla przyznawania świadczeń w drodze wyjątku rozpoznawać żądania przyznania świadczenia określonego w art. 68 ust. 2 wspomnianej ustawy. Sąd wskazał, iż "wprawdzie istnieje możliwość przedłużenia okresu pobierania renty rodzinnej przez osobę studiującą po ukończeniu 25 lat życia do czasu ukończenia studiów, po spełnieniu dodatkowych warunków określonych w przepisie art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, lecz ten tryb postępowania nie dotyczy sprawy rozpoznawanej w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy". Należy także zaznaczyć, iż w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca nie związał pojęcia szczególnych okoliczności z datą powstania niezdolności do pracy, co miałoby skutkować oceną zaistnienia tych okoliczności tylko do daty powstania niezdolności do pracy. Błędnie więc w zaskarżonym wyroku przyjęto, jakoby w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych miała rozstrzygające znaczenie do stwierdzenia zaistnienia ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności" data powstania u skarżącego niezdolności do pracy tj. wystąpienie tej niezdolności po ukończeniu 25 roku życia. Taka ocena Sądu pierwszej instancji narusza powołany art. 83 ust. 1, bowiem przesłanka "szczególnych okoliczności" musi istnieć w chwili rozpatrzenia sprawy przez organ, a z ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w żaden sposób nie wynika, aby miała istnieć w okresie wskazanym w art. 68. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien wziąć pod uwagę wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit c) w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. i na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.