IV SA/Wa 574/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra Błaszczykowska (spr.) Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2011 r. sprawy ze skargi A. Z. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. (przy czym rzeczywistą datą wydania decyzji jest data [...] lutego 2011) sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. orzekającą o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. gm. P. na cele nieleśne gruntów leśnych o łącznej powierzchni [...] ha. oraz przekazało sprawę w całości do rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż rozpatrując przedmiotową sprawę organ I instancji dokonał oceny materiału dowodowego oraz ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżących - argumentacja organu I instancji została uznana za zasadną. SKO zarzuciło organowi jednakże pominięcie kwestii uzasadnienia w zakresie przyczyn odmowy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż uznaniowy charakter decyzji organu w przedmiotowej sprawie, szczególnie w przypadku odmowy, nakłada na niego obowiązek szczegółowego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia. Skarżący A. Z. i W. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie nienależytego rozpoznania wniosku Burmistrza P. o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przez Marszałka Województwa [...], skarżący wskazali na nieprawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej sprawie. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący sprecyzowali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uchyliło decyzję Marszałka Województwa [...], jednakże zakwestionowali przesłanki przedmiotowej decyzji, zawarte w jej uzasadnieniu oraz sformułowane w niej wytyczne dla ponownego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż skarżący nie przedstawili nowych okoliczności, które umożliwiłyby zmianę stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Nie widząc podstaw do uwzględnienia skargi, organ podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd miał na uwadze, że w końcowej części skargi jako przedmiot zaskarżenia wskazano "uzasadnienie decyzji". Skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji, podkreślili, że decyzja ta jest słuszna, jednakże kwestionują przesłanki rozstrzygnięcia, zawarte w uzasadnieniu oraz sformułowane przez SKO wytyczne dla dalszego rozpoznawania sprawy. Z uwagi na integralny charakter sentencji i uzasadnienia decyzji, zaskarżenie przez stronę "samego" uzasadnienia jest w istocie skargą na "całą" decyzję ostateczną. Jest to pogląd utrwalony zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2009r. I FSK 892/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.05.2010, IV SA/Wa 484/10). W literaturze i orzecznictwie przyjęto pogląd, że przedmiotem skargi może być uzasadnienie decyzji (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82; wyrok z dnia 30 czerwca 1983r., I SA 178/83 (ONSA 1983, z. 1, poz. 51); wyrok z dnia 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83 (OSPiKA 1985, z. 4, poz. 72); wyrok z dnia 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, postanowienie NSA z dnia 28.07.2009, I FSK 892/09). Stanowisko to zyskało aprobatę w doktrynie - w glosie do wyroku z dnia 28 czerwca 1982 r. J. Borkowski podkreślił, że jeżeli decyzja ostateczna powinna zawierać uzasadnienie, to może być ono przedmiotem skargi do sądu w przypadku, gdy narusza prawo swą treścią. Jest to bowiem element decyzji równouprawniony z jej osnową w wyliczeniu zawartym w art. 107 § 1 k.p.a. (Państwo i Prawo 1985, nr 1, s. 150); tak też J. Zimmerman w glosie do wyroku z dnia 30 czerwca 1983 (Nowe Prawo 1984, nr 5, s. 156-158). W tej sytuacji należało przyjąć, że skarżący zaskarżyli do tutejszego Sądu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. uchylającą w całości decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., spełniając w ten sposób wymóg z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. a przyczyny, dla których organ odwoławczy skorzystał z możliwości przewidzianej w tym przepisie znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu tejże decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej uchyloną decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K. gm. P. na cele nieleśne gruntów leśnych o łącznej powierzchni [...] ha. oraz nie wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne gruntów leśnych o łącznej powierzchni [...] ha we wsi K. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał co prawda oceny materiału dowodowego i ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżących i argumentacja w tym zakresie jest zasadna. Zdaniem SKO organ I instancji pominął jednak zupełnie kwestię dotyczącą uzasadnienia w zakresie przyczyn odmowy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ I instancji nie dokonał analizy, czy z punktu widzenia celów ochrony gruntów leśnych, wskazanych w art. 3 ust.2 ustawy z dnia 3 lutego 1965 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zasadna jest zmiana przeznaczenia działek, stanowiących własności skarżących. Ponieważ, jak zauważyło SKO, decyzja o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne ma charakter uznaniowy, nakłada na organy orzekające obowiązek szczegółowego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia zwłaszcza w razie wydania decyzji odmownej. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego należy podzielić. Zaskarżona decyzja SKO podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę wydania decyzji kasacyjnej. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy mógł (powinien) merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, czy też zaszła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Analizując tę kwestię Sąd miał na uwadze zarzut skargi, iż skarżący zgadzają się z treścią sentencji rozstrzygnięcia SKO, ale nie zgadzają się z jego uzasadnieniem, ze względu na zawarte w nim wytyczne. W tym miejscu należy podkreślić, że organ pierwszej instancji nie jest związany ocenami prawnymi i sugestiami o kierunku dalszego rozstrzygnięcia. W decyzji kasacyjnej tego rodzaju organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy (por. wyr. NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 734/00, niepubl.). Ingerencja w postaci zaleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. (wyr. NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, niepubl., wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21.10.2010, II SA/Wr 246/10). O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji. Należy zatem przyjąć, że organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie będzie dysponował zakresem postępowania wyjaśniającego i będzie związany zaleceniami organu odwoławczego jedynie co do obowiązku należytego uzasadnienia przyczyn odmowy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy podkreślić zatem należy, że kodeks postępowania administracyjnego w przypadku pojęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przewiduje związania organu pierwszej instancji oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie Kolegium było słuszne. Stan faktyczny sprawy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał bowiem na podjęcie przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego rozstrzygającego o istocie sprawy. Bezsprzecznie bowiem organ pierwszej instancji nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i nie uzasadnił wyczerpująco swego stanowiska w kwestii odmowy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.