II OSK 2559/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Go 482/11 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2) zasądza od skarżącej A. S. na rzecz organu Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 1000 (tysiąc) zł tytułem zwrotu części kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi A. S., uchylił postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. na podstawie przepisu art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł za wykonanie przez A. S. bez pozwolenia na budowę dobudowy tarasu do budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. S. [...] w L., na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca A. S., właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się tym budynku mieszkalnym, w 2009 r. rozpoczęła roboty budowlane polegające na wydzieleniu z pokoju mieszkalnego pomieszczeń na łazienkę, pokój i korytarz wraz z przebudową instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania. Ponadto do ściany szczytowej budynku dobudowany został taras murowany z płytą betonową wykończoną płytkami ceramicznymi oraz wykonano otwór drzwiowy z montażem stolarki, umożliwiający komunikację między mieszkaniem a wybudowanym tarasem. Skarżąca nie posiadała pozwolenia na dobudowanie tarasu do budynku mieszkalnego. Skoro skarżąca wybudowała obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia, to stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek wstrzymania prowadzonych robót i dostarczenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po przedłożeniu wymaganych dokumentów, organ ustalił opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia kwoty opłaty legalizacyjnej i w tym zakresie orzekł, że kwota opłaty legalizacyjnej wynosi 100 000 zł, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że na budowę tarasu jako integralnej części budynku niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, zatem w tej sprawie znajduje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Dobudowany taras stanowi samodzielny pod względem funkcjonalo-konstrukcyjnym element, który z uwagi na jego usytuowanie należy traktować jako samodzielną część budynku. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu pierwszej instancji co do zakwalifikowania tarasu do kategorii VIII (inne budowle), podczas gdy należało zakwalifikować ten obiekt do kategorii XIII (pozostałe budynki mieszkalne). W konsekwencji wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 100 000 zł Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżone postanowienie, przyjął, że organ drugiej instancji wadliwie ustalił wysokości opłaty legalizacyjnej. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenie organów, że dla wykonanych przez skarżącą robót budowlanych innych niż dobudowa tarasu, których wykonanie nie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę postępowanie naprawcze zakończyło się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast postępowanie dotyczące samowolnie wybudowanego tarasu należało przeprowadzić w oparciu o art. 48 oraz art. 49 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że legalizacja wykonanej dobudowy tarasu w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest dopuszczalna. Skuteczne zalegalizowanie takiej samowoli, obok spełnienia wymagań, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, uwarunkowane jest także uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu skarżącej, iż wybudowany przez nią taras stanowi obiekt małej architektury, wobec czego jego wykonanie zwolnione było z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wysokość opłaty legalizacyjnej oblicza się zgodnie z art. 59 f tej ustawy, z tym że stawka opłaty (s) wynosząca 500 zł, podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłatę legalizacyjną ustala się jako kwotę stanowiącą iloczyn: stawki opłaty (s) x 50, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane (art. 59 f ust. 3 Prawa budowlanego). Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W wyniku budowy tarasu doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego 3-rodzinnego. Właściwą dla obiektu budowlanego, będącego przedmiotem rozbudowy była kategoria XIII (pozostałe budynki mieszkalne), a współczynnik dla tej kategorii obiektu wynosi 4,0. Odnosząc się jednakże do wysokości zmodyfikowanej przez organ odwoławczy i ostatecznie wyliczonej na kwotę 100 000 zł wysokości opłaty legalizacyjnej { ( s ) 500 zł x 50 x (k) 4 x ( w) 1 = 100 000 zł }. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż ustalona została ona wadliwie. Jakkolwiek postępowanie legalizacyjne odnosi się zarówno do budowy obiektu budowlanego, jak i jego rozbudowy, to legalizacji powinien podlegać jedynie przedmiot działań inwestora wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. W tej sprawie przedmiotem samowoli budowlanej skarżącej nie był cały budynek mieszkalny, a tylko ta jego część, o którą został rozbudowany (taras). Tymczasem organy ustaliły opłatę legalizacyjną w taki sposób, jakby skarżąca samowolnie wybudowała cały budynek mieszkalny, w którym znajduje się jej lokal mieszkalny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli jedynie w odniesieniu do części obiektu budowlanego, opłata legalizacyjna powinna być ustalona tylko w odniesieniu do tej części. Przyjęcie, jak uczyniły to organy obu instancji, iż w sytuacji, gdy przedmiotem samowoli budowlanej jest jedynie dająca się wyodrębnić część obiektu budowlanego, opłata legalizacyjna powinna być ustalona od całego obiektu, jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP ) i stanowi naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 Konstytucji. Skoro bowiem ustawodawca w art. 48 Prawa budowlanego zróżnicował samowolę budowlaną z uwagi na jej zakres (cały obiekt budowlany lub jego część), to opłata legalizacyjna ustalana inwestorowi powinna być proporcjonalna do zakresu samowoli. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, za kryterium ustalenia opłaty legalizacyjnej, uwzględniające zakres popełnionej samowoli, można przyjąć proporcję powierzchni zabudowy tarasu do powierzchni zabudowy budynku. W skardze kasacyjnej organ zarzucił naruszenie art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że art. 59f Prawa budowlanego przewiduje określony sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej w oparciu o wzór matematyczny. Przepis ten nie pozwala na miarkowanie opłaty legalizacyjnej w oparciu o przesłanki słuszności, celowości czy proporcjonalności, ani uwzględnianie innych niż ustawowe kryteriów. W konsekwencji wysokość opłaty legalizacyjnej zależy od ustalonej w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego stawki (s) oraz współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), określonych w załączniku do ustawy. Legalizacja samowoli budowlanej jako taka nie jest obowiązkiem inwestora lecz uprawnieniem. Przytaczając takie podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie o wydanie orzeczenia w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i podlega uwzględnieniu, ponieważ trafny jest zarzut, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów Prawa budowlanego określających zasady ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej. Istota stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku sprowadza się do tego, że skoro przedmiotem samowoli budowlanej może być obiekt budowlany lub jego część, to legalizacja może obejmować tylko to co było przedmiotem działań inwestora w warunkach samowoli budowlanej, a więc w przypadku samowoli budowlanej polegającej na dobudowie tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego, opłata legalizacyjna powinna być ustalona w odniesieniu do tego co było przedmiotem samowoli budowlanej, a nie do całego obiektu budowlanego. To stanowisko doprowadziło do oceny, że wysokość opłaty legalizacyjnej została ustalona przez organ wadliwie, ponieważ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uwzględniając zakres popełnionej samowoli, za kryterium ustalenia opłaty legalizacyjnej można przyjąć proporcję powierzchni zabudowy tarasu do powierzchni zabudowy budynku. Ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej od całego obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy przedmiotem samowoli budowlanej jest jedynie dająca się wyodrębnić część obiektu budowlanego w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest "nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) i stanowi naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ustawy zasadniczej". Takie rozumowanie Sądu pierwszej instancji jest nie tyle prokonstytucyjną wykładnią przepisów art. 48, 49 i 59f Prawa budowlanego, co stanowi wyraz stanowiska, że przepisy te są niezgodne z Konstytucją przez to, że wysokość opłaty legalizacyjnej odnoszą do całego obiektu budowlanego, a nie do tego co było przedmiotem samowoli budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, do opłaty legalizacyjnej oznacza, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest wyliczana według algorytmu, który jest iloczynem stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego, przy czym kategorie obiektów, współczynniki kategorii obiektu oraz współczynniki wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Zarówno wysokość kar, jak i opłaty legalizacyjnej w żadnej mierze nie została uzależniona od tego w jakim zakresie zostały wykonane roboty budowlane, na jakim etapie budowy obiektu budowlanego została stwierdzona samowola budowlana, czy też w jakim stosunku jest samowolnie wykonana budowa do istniejącego obiektu budowlanego. Nie ma więc wystarczających podstaw, aby w drodze wykładni przyjąć takie rozumienie tych przepisów, które pozwalałoby na zrekonstruowanie normy prawnej umożliwiającej określenie wysokości opłaty legalizacyjnej w zależności od tego czy przedmiotem samowoli budowlanej jest cały obiekt budowlany czy jego część. Odstąpienie od stosowania algorytmu przyjętego w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, oznaczałoby przyjęcie innego sposobu obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej, który nie wynika z przepisów ustawy. Skoro mające zastosowanie w tej sprawie przepisy Prawa budowlanego określają precyzyjnie sposób obliczania opłaty legalizacyjnej, a w szczególności wiążą wysokość tej opłaty ze współczynnikiem kategorii obiektu budowlanego i nie uwzględniają tego, że przedmiotem samowoli budowlanej może być część obiektu budowlanego, to w drodze wykładni tych przepisów sąd administracyjny nie może przyjąć innego sposobu obliczania tej opłaty w sytuacji, gdy przedmiotem samowoli budowlanej jest budowa części obiektu, albowiem oznaczałoby to nie stosowanie prawa, ale jego tworzenie. Jeżeli zdaniem Sądu pierwszej instancji stosowanie przepisów określających wysokość opłaty legalizacyjnej z pominięciem tego co jest przedmiotem samowoli budowlanej i odnoszenie tej opłaty zawsze do całego obiektu budowlanego prowadziłoby do niezgodności tych przepisów z Konstytucją RP, to właściwą drogą było skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności tych przepisów z Konstytucją. Problem, na który zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji nie dotyczy bowiem wykładni tych przepisów, ale tego czy przepisy te są konstytucyjne, skoro nie rozróżniają wysokości opłaty legalizacyjnej w zależności od tego co jest przedmiotem samowoli budowlanej, a zwłaszcza przez to, że wysokość opłaty legalizacyjnej ma być taka sama zarówno wtedy, gdy inwestor wybudował albo buduje obiekt budowlany w całości, jak i wtedy gdy wykonuje roboty budowlane polegające na budowie jego części. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O zwrocie części kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 2 P.p.s.a.