II OSK 504/11

Dnia 8 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Gd 384/10 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2010r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. C. na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 384/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], Starosta K. na wniosek P. sp. z o.o. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej nr [...], na działce nr [...] w miejscowości H., gmina S. Wskutek rozpatrzenia odwołania J. C. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że na podstawie samych osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych nie można poprawnie określić obszaru oddziaływania inwestycji, ponieważ obszar ten jest znacznie szerszy i możliwy jest do ustalenia przez organ I instancji po przedłożeniu przez inwestora widoku poziomego i pionowego pełnego obszaru oddziaływania. Organ odwoławczy podzielił zarzut odwołania, iż organ I instancji nie dość wyczerpująco zebrał materiał dowodowy oraz wyjaśnił przesłanki na podstawie których ustalił strony postępowania. Ponadto organ II instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zasadnie zatem przyjęte zostało, iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. Organ odwoławczy podzielił także przyjęte przez organ I instancji ustalenie, że skoro przedmiotowa inwestycja nie należy do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na znajdujący się nieopodal obszar Natura 2000 i tym bardziej nie jest inwestycją z kategorii mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, to na podstawie art. 59 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz.1227) nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy w dniu wydania decyzji przez Starostę K., załączony projekt budowlany oraz przedmiot inwestycji jest zgodny z będącą w danym dniu w obiegu prawnym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6 k.p.a. Skarżąca wskazała, iż w niniejszej sprawie do zakreślenia kręgu stron postępowania znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś art. 3 pkt 20 definiuje pojęcie obszaru oddziaływania. W ocenie skarżącej niezasadne żądanie jest przedstawienie widoku poziomego i pionowego pełnego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Dla ustalenia stron postępowania przedstawienie widoku poziomego nie stanowi wymiernego wskaźnika, jako że obszar oddziaływania obiektu stanowiłby płaszczyznę o znacznym zasięgu, w zasadzie nieograniczona swym rozmiarem i odnoszącym właściwie do każdej osoby. Stąd widok poziomy w sposób bezprawny poszerza krąg osób uprawnionych do udziału w postępowaniu. W pełni odzwierciedlającym obszar oddziaływania inwestycji jest widok rzutu pionowego. Oddziaływanie stacji bazowej następuje wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny stacji bazowej. Obszar oddziaływania zamyka się wartościami równoważnej mocy promieniowanej izotropowo z anteny stacji bazowej i ograniczeniami związanymi z ochroną środowiska. W ocenie skarżącej ustalony przez Starostę K. krąg stron postępowania mieści się w ramach ustawowego znaczenia pojęcia obszaru oddziaływania wyczerpując zakres osób mogących być uznane za strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 384/10, uwzględniając skargę wskazał, że w postępowaniu odwoławczym w zależności od dokonanej oceny mogą zapaść rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 i 2 k.p.a., w tym organ II instancji na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić postępowanie dowodowe. W ocenie Sądu z przywołanych powyżej przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. Sąd wskazał, że brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, iż nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne. Skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie dość wyczerpująco zebrał materiał dowodowy oraz wyjaśnił przesłanki, na podstawie których ustalił strony postępowania. Sąd I instancji podkreślił jednakże, że Starosta Powiatowy w K. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. uzasadnił w jaki sposób ustalono strony postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił nadto dlaczego pewnych osób nie uznał za strony. W ocenie Sądu I instancji z zaskarżonej decyzji nie wynikało natomiast, że jakieś konkretne osoby powinny brać udział w postępowaniu, a zostały przez organ I instancji niesłusznie pominięte. Nie jest przy tym zdaniem Sądu wystarczające dla wydania decyzji kasacyjnej stwierdzenie, że organ I instancji nie dość wyczerpująco wyjaśnił sposób ustalenia stron. Kwestia ta powinna być przedmiotem postępowania wyjaśniającego organu odwoławczego, jako że mieści się w ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej. Uchylenie decyzji z tej przyczyny mogłoby być uzasadnione gdyby organ I instancji w ogóle nie wskazał jak ustalił strony, a jednocześnie zachodziłaby w tym zakresie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, a także gdyby organ I instancji pominął jakieś konkretne osoby, które powinny brać udział w sprawie. Taka zaś sytuacja nie zachodziła zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził również, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zgodności projektu budowlanego oraz przedmiotu inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego będącą w danym dniu w obiegu prawnym. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie uzasadnił bliżej tego stanowiska. Nie można było zatem dokonać oceny prawidłowości takiego stwierdzenia organu odwoławczego. Z uzasadnienia organu I instancji wynikało jedynie, że dla przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sprawie której zostało wznowione postępowanie. W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył J. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. polegające na tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie. Ponadto w sposób błędny ustalił, iż organ II instancji zobowiązany był do zastosowania art. 136 k.p.a., jak również, iż organ II instancji w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim Sądowi I instancji nie można zarzucić, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy zarzut ten jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W działaniach Sądu nie można bowiem dopatrzeć się jakichkolwiek pozaustawowych działań, które miałyby prowadzić do zastosowania środka innego niż określonego w ustawie. Dokonanie przez Sąd odmiennej oceny zaskarżonej decyzji niż tego oczekuje strona wnosząca skargę kasacyjną nie oznacza, że Sąd nie działał zgodnie z przepisami prawa procesowego. O naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. można by mówić, gdyby sąd uchylił się od kontroli działalności administracji, bądź zastosował środek nie wynikający z ustawy. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, wskazując, że była ona niewłaściwa, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Ponadto strona wnosząca skargę kasacyjną winna mieć na względzie, że skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w odniesieniu do uchybień norm procesowym, na czym to uchybienie polega i wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak zarzut ten postawiono bez jakiegokolwiek uzasadnienia, co oznacza, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie spełnia wymogów z art. 176 p.p.s.a. Ponadto trudno w jakikolwiek sposób polemizować z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 151 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji w ogóle nie zastosował takiego przepisu. Ewentualnie postawienie takiego zarzutu winno wiązać się z wykazaniem przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że przepis nie został zastosowany pomimo istnienia przesłanek do jego zastosowania. W przedmiotowej skardze kasacyjnej brak jest jednak takiego wywodu, który wskazywałby o jakie konkretnie naruszenia art. 151 p.p.s.a. wnoszącemu skargę kasacyjną chodzi. Ponadto, jak wynika z zaskarżonego wyroku, podstawę prawną jego wydania stanowi w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i to w powiązaniu z tym przepisem należało w skardze kasacyjnej przytoczyć przepisy prawa w oparciu, o które Sąd sformułował ocenę prawidłowości wydania w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji. Z tych względów merytorycznemu rozpoznaniu podlega właśnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Choć w zarzucie tym nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 p.p.s.a., to z uwagi na wskazane w powiązaniu przepisy oraz treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, która dotyczy wyłącznie naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., nie ulega wątpliwości, że zarzut ten dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Wydając zaskarżony wyrok Sąd prawidłowo wskazał w jakiej sytuacji może mieć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z treści tego przepisu wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym jest uzasadnione w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. A zatem przepis ten może mieć zastosowanie tylko w określonej przez przepis sytuacji, w zasadzie w drodze wyjątku. Dlatego organ odwoławczy stosując ten przepis winien uzasadnić to, że w sprawie istnieje taka konieczność i konkretnie z jakich względów. W niniejszej sprawie Sąd prawidłowo ocenił, że ani kwestia wypowiedzenia się co do zgodności projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną, ani kwestia uzupełnienia materiału dowodowego poprzez uzyskanie dwóch rysunków, tj. widoku poziomego i pionowego pełnego obszaru oddziaływania, nie uzasadniają w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, z akt sprawy nie wynika by jego uzupełnienie poprzez przedstawienie dwóch rysunków stanowiło o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. To że w ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy nie jest kompletny nie oznacza, iż w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, ponieważ dopiero po uzyskaniu przez organ odwoławczy stosownych dokumentów można by jednoznacznie stwierdzić, czy rzeczywiście w sprawie błędnie wyznaczono obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, tj. czy z tego względu postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji obarczone było wadą wznowieniową, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Trafnie zatem Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy winien zastosować art. 136 k.p.a. Dopiero na podstawie tak skompletowanego materiału dowodowego winien ustalić, czy rzeczywiście istnieją podstawy do stwierdzenia, że postępowanie organu I instancji obarczone jest wadą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, na co słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, organ I instancji w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania i ustalenia kręgu stron przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ponieważ z uzasadnienia jego decyzji jednoznacznie wynika w jaki sposób ustalono strony postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz to dlaczego pewnych osób nie uznał za strony. Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie można więc uznać, że w tym zakresie w związku z brakami w materiale dowodowych istnieje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, ponieważ takie stanowisko byłoby zasadne dopiero po dokonaniu stosownych ustaleń przez organ II instancji w zakresie konieczności zagwarantowania konkretnym podmiotom udziału w dwuinstancyjnym postępowaniu. Należy więc uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy w pierwszej kolejności do zastosowania art. 136 k.p.a. Dopiero bowiem po uzupełnieniu dowodów organ odwoławczy mógłby stwierdzić, że w sprawie nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z uwagi na istniejące wady postępowania. Nie można więc zaaprobować stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że zastosowanie art. 136 k.p.a. uzależnione jest od uznania administracyjnego. O jego zastosowaniu decydują występujące w sprawie konkretne okoliczności, a nie wola organu w przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego. Z tych względów ww. zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wobec stwierdzenia, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są nieusprawiedliwione lub błędnie sformułowane, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.)