VI SA/Wa 1264/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 955/10 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2047/09 w sprawie ze skargi B. S. (dalej zwanego Skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako SKO, organ) z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, odstępując od zasądzenia od B. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych, u podstaw rozstrzygnięcia legł następujący stan faktyczny: B. S. w pismach z dnia [...].12.2008 r. i [...].12.2008 r. zarzucił Burmistrzowi M. bezczynność w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. B. w M. przez właściciela dz. ew. nr [...] i brak wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych oraz wniósł by Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło stosowne postępowanie administracyjne. Po rozpatrzeniu powyższych pism, w dniu [...].05.2009 r., SKO w [...], wydało postanowienie o sygn. [...], w którym na podstawie art. 19 k.p.a. uznało swoja niewłaściwość do rozpoznania sprawy i na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych przekazało sprawę do rozpoznania Burmistrzowi Miasta M. (dalej jako postanowienie przekazujące"). Uznało wówczas, że treść żądania nie ogranicza się jedynie do ogólnej bezczynności Burmistrza Miasta M. wobec części pasa drogowego ul. B., lecz konkretyzuje się w żądaniu od Kolegium wszczęcia postępowania wprost określonego w pismach strony, to jest z art. 36 ustawy o drogach publicznych i odpowiada to intencji strony. Stwierdzone przy tym zostało, że w sprawie tej właściwość SKO w I instancji jest wykluczona, albowiem zgodnie z art. 17 k.p.a. nie ma kognicji orzekać na tym etapie postępowania, a właściwym organem będzie Burmistrz Miasta M. jako organ I instancji. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez B. S. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie podkreślił, iż nigdy nie występował wprost lub pośrednio do Kolegium w sprawie rozpoznania wniosku mieszczącego się w regulacji z art. 36 ustawy o drogach publicznych, natomiast wskazywał na bezczynność Burmistrza Miasta M. w podjęciu stosownej decyzji w trybie tego przepisu. Wniósł o rozpoznanie sprawy na okoliczność bezczynności Burmistrza Miasta M. w rozumieniu art. 37 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w dniu [...].06.2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało dwa postanowienia o sygnaturach: [...] i [...]. 1) Pierwszym postanowieniem o sygn: [...] z [...].06.2009r. Kolegium wyeliminowało z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie "przekazujące" z dnia [...].05.2009 r. sygn. [...], orzekając o jego uchyleniu. Powołało się na wyraźne stwierdzenie B. S. w pismach z [...].12.2008 r. i [...].12.2008 r., że nie składał wniosku do Kolegium w sprawie rozpoznania wniosku z art. 36 ustawy o drogach publicznych., postanowieniem 2) Drugim postanowieniem o sygn. [...] (z [...].06.2009r.) zostało rozpatrzone przez SKO żądanie zawarte w pismach z dnia [...].12.2008 r. i [...].12.2008r. SKO, uznając zażalenie na załatwienie sprawy w terminie za uzasadnione, wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] sierpnia 2009 r. Innymi słowy, termin ten dotyczył wydania decyzji administracyjnej w sprawie wniosku o usunięcie parkanu dz. ew. nr [...], który na całej swojej długości 30 mb wchodzi" 1,20 m w publiczną gminną ulicę B. Kolegium przyznało, że Burmistrz Miasta M. nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., gdyż z akt sprawy nie wynika, by Burmistrz zakończył to postępowanie w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ta sprawa – zasadnicza dla skarżącego - nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest drugi wątek - toczący się mimo wyeliminowania z obrotu prawnego przez SKO postanowienia "przekazującego" z [...].05.2009 r. Mimo bowiem wyeliminowania postanowienia "przekazującego" z dnia [...].05.2009 r., zdążyło być ono niejako wykonane przez organ I Instancji poprzez rozpoznanie przez Burmistrza Miasta M. wniosku B. S. o wydanie decyzji o przywrócenie do stanu poprzedniego działki nr [...] obręb [...] w M. (pism z [...].12.2008 r. i [...].12.2008 r.) i wydanie w dniu [...].06.2009 r. decyzji nr [...] o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu decyzji umarzającej organ I instancji powołał się na dwie przesłanki: brak drogi (wprawdzie całą działkę nr [...] zaliczono do dróg gminnych, ale odcinek którego dotyczy niniejsze postępowanie drogą nie jest, lecz jest rowem melioracyjnym i Burmistrz nie ma uprawnień do orzekania na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych oraz brak interesu prawnego wnioskodawcy B. S. wnoszącego żądanie. Za drugą przyczynę uzasadniającą umorzenie postępowania uznał. Organ I instancji uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Miasta M. nr [...] z dnia [...].06.2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że w związku z postanowieniami Kolegium z dnia [...].06.2009 r. o sygn. [...] i [...] brak jest sprawy z wniosków B. S. z dnia [...].12.2008 r. i [...].12.2008 r., która podlegała przekazaniu. Skarżący wyraźnie podkreślił, że pisma z dnia [...].12.2008 r. i [...].12.2008 r. nie stanowiły wniosków o wydanie decyzji na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych o przywrócenie do stanu poprzedniego działki nr [...] obręb [...] w M., lecz stanowiły skargę na bezczynność Burmistrza Miasta M., czyli zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie. Uchylenie przez Kolegium postanowieniem [...] z dnia [...].06.2009 r. postanowienia przekazującego z dnia [...].05.2009 r., o sygn: [...] oznacza, że nie ma przekazania. W tej sytuacji z uwagi na brak wniosków wszczynających postępowanie i brak przekazania sprawy, nie było podstaw do wszczynania i prowadzenia postępowania przez Burmistrza Miasta M. w sprawie z wniosków B. S. z dnia [...].12.2008 r. i [...].12.2008 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych o przywrócenie do stanu poprzedniego działki nr [...] obręb [...] w M. Okoliczność, że Burmistrza Miasta M. wydał decyzję wcześniej niż postanowienie przekazujące zostało wyeliminowane z obrotu prawnego nie ma znaczenia w sprawie. Postanowienie przekazujące, aczkolwiek wykonalne nie było ostateczne. W tej sytuacji uznał, że postępowanie prowadzone przez Burmistrza Miasta M. na podstawie przekazanych przez Kolegium wniosków B. S. z dnia [...].12.2008 r. i [...].12.2008 r. jest bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. musi zostać umorzone. Kolegium dlatego musiało orzec w taki sposób jak w zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...].10.2009 r., czyli utrzymać w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. Nr [...] z dnia [...].06.2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr [...] obręb [...] w M. Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji na bezprzedmiotowość tego postępowania z czego wynika z innych okoliczności niż wskazane w decyzji organu I instancji i niezależnie od tego, czy powody umorzenia wskazane przez Burmistrza Miasta M. są merytorycznie zasadne, czy nie. Działanie swoje Kolegium uznało jako działanie zgodne z zasadą praworządności, zmierzające do uporządkowania stanu faktycznego i prawnego wynikłego z powodu wielości pism, które kierowane były przez B. S. zarówno do organu I, jak i II instancji, a które uruchomiły równoległe postępowania na różnym. etapie instancyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. S. uchylił decyzję SKO w [...] z dnia nr [...] z dnia z października 2009 r. nr w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania. Uwzględniając skargę stwierdził, iż decyzja SKO z [...] października 2009 r. narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy z uwagi na to, że zaskarżone decyzje zostały podjęte bez dostatecznej i wnikliwej analizy interesu prawnego skarżącego dającego mu ewentualną legitymację do złożenia odwołania. Powyższy wyrok, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. zaskarżyło w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. wniósł o jej oddalenie oraz rozpatrzenie sprawy pod kątem merytorycznym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie problem braku legitymacji strony. do wniesienia odwołania nie występuje. Odwołanie w takiej jak niniejsza sprawie winno być rozpoznane w postępowaniu, które powinno być zakończone wydaniem jednej z decyzji o których mowa w art. 138 k.p.a., a nie w jak sugerował Sąd I instancji w drodze wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania bądź w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Uznał zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak kontroli zaskarżonej decyzji co do zgodności z prawem w pełnym zakresie czyli w granicach sprawy. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na brak naruszeń prawa w postępowaniu odwoławczym, wobec nieobjęcia tych zagadnień kontrolą Sądu I instancji, na obecnym etapie nie wymagają odniesienia. Wskazał należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą Sądu I instancji powinno być dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, w tym także ustosunkowanie się do zarzutów skargi, przy uwzględnieniu, że stronie służyła legitymacja procesowa do wniesienia odwołania. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu przez NSA wyroku I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym, w pierwszej kolejności stwierdzić należy brak naruszeń prawa w postępowaniu odwoławczym. Jak wskazano na wstępie, przedmiotem niniejszego postępowania jest drugi wątek - toczący się w rezultacie wyeliminowania z obrotu prawnego przez SKO postanowienia "przekazującego" z dnia [...].05.2009 r. a zaskarżonego przez stronę. Postępowanie to jest faktycznie bezprzedmiotowe – niezależnie od merytorycznych racji strony, ponieważ odpadła podstawa tego postępowania: przekazanie przez SKO. Mimo to, na skutek korzystania z przysługujących środków odwoławczych postępowanie to zaczęło toczyć się własnym torem – niejako spychając z pola widzenia to główne i zasadnicze postępowanie, gdzie organ odwoławczy, uznając rację strony, wyznaczył organowi I instancji termin załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2009 r. Jak wskazano wyżej – ta sprawa nie jest przedmiotem rozpoznania sprawy przed Sądem. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest bowiem badanie legalności działania organu administracji postępowania, które de facto wyeliminowane zostało przez organ odwoławczy z obrotu prawnego. Jak wynika bowiem z nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego i prawnego, postanowieniem z [...] maja 2009 r. SKO uznając swoją niewłaściwość przekazało sprawę do rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta M., który podjął działania w sytuacji, gdy postanowienie stanowiące podstawę tych działań zostało przez SKO uchylone postanowieniem z [...] czerwca 2009r. Tym samym działania Burmistrza Miasta M. straciły podstawę prawną, a mimo to były kontynuowane w postępowaniu, niejako ubocznym, które zaczęło toczyć się własnym torem na skutek korzystania ze środków odwoławczych i skargi B. S. Kilka dni wcześniej Burmistrz Miasta M. rozpoznał bowiem sprawę i wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję nr [...]. W konsekwencji, po rozpatrzeniu przekazanego wniosku (pism z [...].12.2008 r. i [...].12.2008 r.) o wydanie decyzji o przywrócenie do stanu poprzedniego działki nr [...] obręb [...] w M. – rozstrzygnął o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych – wskazując na jego bezprzedmiotowość. I to w tej sprawie powołał się na dwie przesłanki: brak drogi (odcinek którego dotyczy niniejsze postępowanie jest rowem melioracyjnym) oraz brak interesu prawnego wnoszącego żądanie. Na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że brak jest sprawy z wniosków B. S. z [...].12.2008 r. i [...].12.2008 r. w związku z postanowieniami Kolegium z [...] czerwca 2009 r. o sygn. [...] i [...], która podlegała przekazaniu. Powołało się na to, że Skarżący wyraźnie podkreślił, że pisma z [...].12.2008 r. i [...].12.2008 r. nie stanowiły wniosków o wydanie decyzji na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych o przywrócenie do stanu poprzedniego działki nr [...] obręb [...] w M., lecz stanowiły skargę na bezczynność Burmistrza Miasta M., czyli zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie. Innymi słowy, uchylenie przez Kolegium postanowieniem [...] z [...] czerwca 2009 r. postanowienia przekazującego z dnia [...] maja 2009 r., o sygn: [...] oznacza, że nie ma przekazania sprawy według właściwości. W ocenie Sądu, powyższy stan faktyczny i prawny, z uwagi na brak wniosków wszczynających postępowanie i brak przekazania sprawy, został prawidłowo oceniony przez organ odwoławczy, jako nie dający podstaw do wszczynania i prowadzenia postępowania przez Burmistrza Miasta M. w sprawie z wniosków B. S. z [...].12.2008 r. i [...].12.2008 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych o przywrócenie do stanu poprzedniego działki nr [...] obręb [...] w M. Podkreślana przez skarżącego okoliczność, że Burmistrz Miasta M. wydał decyzję wcześniej niż postanowienie przekazujące zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zdaniem Sądu, nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Postanowienie przekazujące, aczkolwiek wykonalne, nie było ostateczne. W tej sytuacji postępowanie prowadzone przez Burmistrza Miasta M. na podstawie przekazanych przez Kolegium wniosków B. S. z [...].12.2008 r. i [...].12.2008 r. jest faktycznie bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. musi zostać umorzone. W ocenie Sądu, Kolegium w zaskarżonej decyzji z [...] października 2009 r., nr [...] orzekło zatem prawidłowo utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. nr [...] z [...] czerwca 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr [...] obręb [...] w M. Należy stwierdzić, że badanie legalności działania SKO w [...] co do postępowania, które de facto wyeliminowane zostało przez ten organ z obrotu prawnego - w tym ubocznym wątku - jest działaniem wymaganym przez prawo i zgodnym z zasadą praworządności. Doprowadziło bowiem do uporządkowania stanu faktycznego i prawnego wynikłego z powodu wielości pism, które kierowane były przez B. S. zarówno do organu I, jak i II instancji, które uruchomiły równoległe postępowania na różnym etapie instancyjnym. Na marginesie można jedynie zauważyć, że spowodowały one danie większej uwagi (pierwszeństwa) temu postępowaniu, które - w okolicznościach niniejszej sprawy nazwane jest jako uboczne – z tego względu, że ani organ, ani Sąd nie może w nim odpowiedzieć na merytoryczne zarzuty strony podnoszone w licznych pismach, gdzie dodatkowo strona chciałaby także, by organy prokuratury zajęły się zarzucaną wadliwością działania organów administracji. Żądania zawarte w omawianych pismach strony dotyczyły bezczynności Burmistrza w konkretnie sprecyzowanej sprawie i w związku z tym SKO stosownym postanowieniem Kolegium z [...] czerwca 2009 r. wyznaczyło organowi termin jej załatwienia do [...] sierpnia 2009 r. I ten wątek, co wynika ze stanowiska skarżącego w niniejszej sprawie, miał dla strony znaczenie zasadnicze. Należy zatem podkreślić, że SKO w sposób zrozumiały i wnikliwy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreśliło, że umorzenie postępowania nastąpiło w związku z uchyleniem postanowienia o przekazaniu sprawy Burmistrzowi i wyznaczeniem temu organowi terminu do załatwienia sprawy, a nie z powodów podanych w decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] czerwca 2009 r. SKO w sposób nie budzący wątpliwości i prawidłowo wskazało także w uzasadnieniu, że jego decyzja "nie oznacza zakończenia sprawy wszczętej wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. o wydanie decyzji administracyjnej, na podstawie której zostanie usunięty parkan dz. ew. nr [...] , który na całej swej długości 30 mb wchodzi 1,20 m w publiczną, gminna ulicę B.". Mając na uwadze, że przedmiotem skargi do WSA była decyzja SKO z [...] października 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. w sprawie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego wskazać należy, że bezprzedmiotowość postępowania nie była jednolicie rozumiana przez organy obu instancji. Według organu I instancji zaistniały niezależne przesłanki podmiotowe i przedmiotowe (brak przedmiotu postępowania, gdyż sporny odcinek drogi nie jest drogą lecz rowem melioracyjnym, brak po stronie skarżącego interesu prawnego czyli przymiotu strony). Istotne jest jednak ostatecznie stanowisko organu odwoławczego, dla którego bezprzedmiotowość wynika z przesłanek przedmiotowych. Oznacza to po prostu brak sprawy, która pierwotnie podlegała przekazaniu Burmistrzowi, a w wyniku złożenia środka odwoławczego od tego rozstrzygnięcia zostało ono uchylone przez SKO. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie z [...] października 2009 r., w ocenie Sądu, prawa nie narusza. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał NSA problem braku legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania nie występuje. Niemniej jednak postępowanie w tym "watku" było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. wobec braku przedmiotu sprawy, czyli wyłącznie ze względów wskazanych przez SKO. Oznacza to także, że odwołanie w takiej jak niniejsza sprawie zostało rozpoznane w postępowaniu, które powinno być zakończone wydaniem jednej z decyzji o których mowa w art. 138 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, należało na mocy art. 151 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.