II SA/Kr 979/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości skargę oddala. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. znak: [...] Wojewoda , działając na podstawie 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r., nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J.Z.-Ł., oraz K.K.Z. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 9 kwietnia 1958 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia M.L.W.D. z udziału 29/192 części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...] gm. kat K. obj. Kw [...], uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 9 kwietnia 1958 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia udziału M.L.,W.D. z udziału 29/192 części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. [...]. kat. [...] oraz kat [...] . gm. kat K. obj. Kw [...] i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydium Rady Narodowej m. K. , w dniu 9 kwietnia 1958r. wydało orzeczenie o nr [...] orzekające o wywłaszczeniu na rzecz Państwa - na cele Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej w m. K. pod budowę przedszkola - nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...] b. gm. kat K. , stanowiącej współwłasność J.T.P. w 29/192 części, M.L.W. D. w 29/192 części, Pana Z.T. w 26/192 części, Pani E. z N.P. w 12/192 części, Pani S.T. części w 1/4 części oraz Pani M.A.S. w 1/ 4 części. Orzekając w powyższy sposób organ l instancji oparł się na regulacjach art. 1, 10 i 21 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.R.P. z r. 1952 r. nr 4 poz. 31). Od orzeczenia tego zostało złożone zastrzeżenie przez L.W.D. oraz odwołanie przez T.T. Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wyniku którego nie udało się odnaleźć rozstrzygnięcia w zakresie rozpoznania w/w zastrzeżenia M.L.W.D. oraz odwołania T.T. , które to odwołania prawdopodobnie nie zostały przekazane do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w m. K. i w konsekwencji obecnie zachodzi obowiązek ich rozpatrzenia w aktualnym stanie prawnym. Przedmiotowe postępowanie organu II instancji, którym obecnie jest Wojewoda , dotyczy "zastrzeżenia" M.L.W.D. stanowiącego w istocie odwołanie w części dotyczącej wywłaszczenia M.L.W.D. z udziału 29/192 części we współwłasności w nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...]. gm. kat K. , natomiast rozpoznanie odwołania w zakresie wywłaszczenia w/w orzeczeniem udziału T.T. we współwłasności w przedmiotowej nieruchomości nastąpi w osobnym rozstrzygnięciu. M.L.W.D. , pismem zatytułowanym jako "zastrzeżenie" z dnia 23 kwietnia 1958 r. wskazała, iż treść orzeczenia Prezydium Narodowej w m. K. opiera się na twierdzeniu, iż starania Wydziału Oświaty Prezydium Rady Narodowej m. K. o nabycie tych nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna wzgl. zamiany nie dały rezultatu. Temu uzasadnieniu przeciwstawia stwierdzenie, że takiej próby Wydział Oświaty w ogóle nie podjął, ani też żadnych pertraktacji. Dokonał natomiast samowolnego zajęcia terenu i podjął budowę przedszkola, nie pytając o to zainteresowanych właścicieli. Ponieważ zachodzi obawa, że Wydział Oświaty w analogiczny sposób zadecyduje o przyznaniu zamiennych parcel, dlatego skarżąca tak długo nie wyrazi zgody na treść Orzeczenia, dopóki nie dokona się uzgodnienia dotyczące zamiennej parceli pomiędzy nią a udziałem Oświaty Prezydium Rady Narodowej m. K. Dalej organ wskazał, że M.L.W.D. z d. P. , zmarła [...] listopada 1979 r. , a spadek po niej nabyła na mocy ustawy córka M.K.Z. z d.D. w całości. Natomiast spadek po M.K.Z. z d. D. nabyli z mocy ustawy mąż J.Z.Z. córka J.Z.Ł., i córka K.K.Z. Z kolei spadek po J.Z.Z. nabyły na mocy ustawy córki J.Z.Ł. i K.K.Z. W związku z tym na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. na miejsce M.L.W.D. wstąpili jej spadkobiercy J.Z.Ł. i K.K.Z. Pismem z dnia 28 października 2008 r. J.Z-Ł uzupełniła oznaczone jako "zastrzeżenie" odwołanie M.L.W.D. z dnia 23 kwietnia 1958r. przedstawiając zastrzeżenia co do wydanego w/w orzeczenia oraz wniosła o uchylenie orzeczenia wywłaszczeniowego oraz o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego, w ramach którego zostało wydane orzeczenie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że od daty orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 9 kwietnia 1958r. oraz złożenia od niego odwołania upłynęło 53 lata. Na przestrzeni czasu obejmującego okres postępowania między instancyjnego w niniejszej sprawie nastąpiły kilkakrotnie zmiany przepisów w zakresie wywłaszczeń i odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości wprowadzone najpierw ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, póz. 70 ze zm.), zastąpioną przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. nr 22, póz. 999 ze zm.), wielokrotnie zmienianą, uchyloną z kolei obowiązującą od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r., nr 102, póz. 651 ze zm.). W tym okresie zmieniona została również właściwość organów orzekających w sprawach wywłaszczeniowych, zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji w związku z ustawami reformującymi administrację publiczną tj. ustawę o samorządzie gminnym, z dnia 8 marca 1990 r. (u.s.g), ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (u.s.p), ustawa kompetencyjna z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. nr 31, póz. 206, z poźn. zm.) W wyniku obszernego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy (poszukiwania w Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. , Archiwum Państwowym w K. Archiwum Urzędu Miasta K. , Ministerstwie Infrastruktury, Instytucie Pamięci-Narodowej w K. Archiwum Akt Nowych w W. , Instytucie Pamięci Narodowej w W. ) mającego na celu odnalezienie dokumentów świadczących o ewentualnym rozpatrzeniu przez ówczesną Odwoławczą Komisję Wywłaszczeniową przy Prezydium Rady Narodowej lub inne później powstałe organy II instancji właściwe w tych sprawach powyższego odwołania w zakresie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 9 kwietnia 1958r., nie udało się odnaleźć jakichkolwiek dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy potwierdzających rozpoznanie przedmiotowego odwołania i wydanie w tym zakresie stosownego orzeczenia przez ówczesny lub późniejszy organ odwoławczy. W związku z powyższym należało uznać, iż sprawa ta nie została dotychczas rozpatrzona w trybie odwoławczym i uznać, że aktualnie pozostaje ona nadal w toku na tym etapie tj. przed organem II instancji. W obecnym stanie prawnym instytucję wywłaszczenia nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 233 ugn "sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów." W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1281/07 stwierdzono, iż z treści art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zasada natychmiastowego działania nowej ustawy do spraw będących w toku. Norma ta nakazuje dalszy bieg spraw, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do dnia [...] grudnia 1997 r. (por. również wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 3662/01). Wobec faktu, iż nie istnieje już obecnie Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Rady Narodowej, to w świetle art. 9a w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem obecnie właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wywłaszczeniowej przez ten organ jest obecnie Wojewoda . W rozpoznawanej sprawie, w chwili wydania analizowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 9 kwietnia 1958r. nr L.Sa.V/l/302/57 obowiązywały regulacje dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.R.P. nr 4 póz. 31 z r. 1952 r.) w oparciu o które to podstawy materialnoprawne zostało podjęte powyższe rozstrzygnięcie. Obecnie jednak przedmiotowa sprawa musi być rozpatrywana na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami regulującej w dziale III rozdziale 4 instytucję wywłaszczania nieruchomości. Biorąc zatem pod uwagę, iż zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja wywłaszczeniowa poprzedzająca wydanie kwestionowanego orzeczenia powstała przed 53 laty odpowiadając wymaganiom ówczesnego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, obecnie zachodzi konieczność zweryfikowania wspomnianego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy w świetle wymagań aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i wydania na tej podstawie nowego orzeczenia w sprawie wywłaszczenia M.L.W.D. z jej udziału, również odpowiadającego wymogom aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnienie powyższego wymaga tym samym przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części co uzasadnia uchylenie zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 9 kwietnia 1958 r. w części dotyczącej wywłaszczenia M.L.W.D. z udziału 29/192 części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sprawach zakresu wywłaszczeń nieruchomości, którym w stosunku do nieruchomości położonych na terenie miasta K. w aktualnym stanie prawnym jest Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. . oraz art. 136 k.p.a., organ wojewódzki nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy w całości postępowania administracyjnego w zakresie wywłaszczenia i odszkodowania (m. in. zasadę łącznego orzekania w tym zakresie przewidują obecnie przepisy omawianej ustawy o gospodarce nieruchomościami) przedmiotowej nieruchomości naruszałoby wspomnianą zasadę dwuinstancyjności (por. również wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 3662/01). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gmina Miejska K. zarzucając - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, czy zebrany w sprawie o wywłaszczenie materiał dowodowy odpowiada wymogom aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami i tym samym czy jest wystarczający dla wydania nowego orzeczenia w sprawie; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, a to wobec oceny dokonanej przez organ II instancji, iż materiał dowodowy zebrany przez organ l instancji wymaga jedynie zweryfikowania pod kątem obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, -naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny całości materiału dowodowego przeprowadzonego przed organem l instancji, w szczególności pod kątem prawidłowości dokonania wywłaszczenia, podczas gdy organ II instancji dokonuje oceny na podstawie całości materiału dowodowego, a w razie potrzeby może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona kasatoryjna decyzja Wojewody , uchylająca w części orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1958 r. nr [...] i przekazująca w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, jest prawidłowa i nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że okres 53 lat, jaki upłynął od daty złożenia odwołania, uzasadniał potrzebę wyjaśnienia kwestii czy nie została wydana przez właściwy organ odwoławczy w tym czasie decyzja ostateczna. W przypadku istnienia takiej decyzji skutkowałaby określona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej i wynikające z niej związanie organu administracji publicznej taką decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.). Za prawidłowe należy zatem uznać w okolicznościach zaistniałych w kontrolowanej sprawie, działania organu odwoławczego podejmowane dla wyjaśnienia czy nie zostało rozpatrzone odwołanie T.T. oraz zastrzeżenia L.W.D. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 9 kwietnia 1958 r. nr [...]. W związku z tym, że orzeczenia takiego nie odnaleziono, logiczne stało się ustalenie, że odwołania nie zostały rozpoznane. Biorąc pod uwagę znaczną przestrzeń czasu obejmującą okres postępowania między instancyjnego w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze zmianę prawa wywłaszczeniowego wprowadzoną najpierw ustawą z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z dn. 14. 05.1985 r. Nr 22, póz. 99 ze zm.), następnie wielokrotnie zmienianą, zaś od dnia 1.01.1998 r. wprowadzoną nową ustawę z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1590 ze zm.) i związane z tym zmiany w zakresie właściwości organów orzekających w sprawach wywłaszczeniowych, tak pierwszej jak i drugiej instancji. Organ II instancji rozpatrując odwołanie po tak długim czasie, musiał stosować przepisy obowiązującego obecnie prawa. Wyżej wskazana ustawa o gospodarce nieruchomościami z 1997r., wprowadziła w art. 233 zasadę bezpośredniego (natychmiastowego) jej działania do spraw będących w toku, a wszczętych przed jej wejściem w życie tj. przed dniem 1.01.1998r. . Powyższe oznacza, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w świetle obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. m.in. art. 112 i nast., które określają materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia i w jego następstwie zasady ustalania odszkodowania. W obecnym stanie prawnym stosownie do postanowień art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z tym za prawidłową należy uznać decyzję organ II instancji uchylającą zaskarżoną decyzję wywłaszczeniową i przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania zgodnie z właściwością. Zarzuty skarżącej Gminy Miejskiej K. w zakresie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., są w ocenie Sądu niezasadne. Rację ma strona skarżąca twierdząc, iż z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy ma uprawnienie do przeprowadzenia w razie potrzeby postępowania uzupełniającego. Z przepisu tego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania skarżonej decyzji, a więc [...] kwietnia 2011 r., wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Jednakże w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie kwestia materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia i ewentualnego ustalenia odszkodowania, uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny dowodów wpływających na ustalenie celu wywłaszczania przedmiotowej nieruchomości w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, stąd za niezasadnie należy uznać pozostałe zarzuty strony skarżącej, w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Znaczny upływ czasu od wydania decyzji l instancji i zmiana prawa w zakresie przesłanek wywłaszczenia oraz ustalenia odszkodowania doprowadziły zatem w ocenie Sądu do konieczności prowadzenia postępowania począwszy od l instancji i w zaistniałych okolicznościach nie można poprzestać na przeprowadzeniu przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, ustanowioną art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.