IV SA/Gl 343/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w rozkładzie jazdy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty B. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta B. postanowił nie uzgodnić zmienionego rozkładu jazdy w zezwoleniu na wykonywanie regularnego przewozu osób na linię komunikacyjną [...] zaproponowanej przez firmę "A" z siedzibą w S. Jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d¹ , art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity DZ.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 8740 oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego W uzasadnieniu podniesiono, że prawie wszystkie nowe proponowane kursy są wykonywane przed lub po kursach wykonywanych przez "B" S.A., dotyczy to między innymi kursów o godz. 6.38, 8.38, 10.22, 12.00, 15.58, 20.15. Wskazano także, że proponowana trasa linii jest już w całości obsługiwana przez "B" oraz przez "C". Niezależnie od tego na odcinku linii [...] skrzyżowanie dodatkowo komunikację realizuje jeszcze trzech prywatnych przewoźników na czterech liniach komunikacyjnych. Kursy na tej trasie realizowane są w odstępach kilku minutowych. Wprowadzenie dodatkowych kursów doprowadzi do dalszego pogorszenia rentowności podmiotów realizujących obecnie połączenia na trasach linii zbieżnych z całością lub częścią trasy linii proponowanej przez przewoźnika. W zaistniałej sytuacji Starosta stanął na stanowisku, że dalsze zwiększanie kursów spowoduje znaczne pogorszenie już i tak złej sytuacji ekonomicznej przewoźników. W terminie do wniesienia zażalenia A. B. wniósł pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wskazał, że "B" jeździ na niezatwierdzonym rozkładzie jazdy", który jest "tolerowany przez samorząd". W związku z tym nie rozumie, dlaczego jego firma nie może uzyskać zatwierdzenia dla przedłożonego rozkładu jazdy. Natomiast "B" wiedząc, iż jego firma od około roku stara się o nowy rozkład jazdy w połowie zmieniła swój rozkład i to z niekorzyścią dla jego firmy. W jego ocenie to nieustalony rozkład na tej trasie i nie powinien być brany pod uwagę. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, iż poza rozpoznawaną sprawą leży (formalnie) domniemane wadliwe uzgadnianie zmian rozkładu przez "B" i nie powinno to wpływać na rozstrzygnięcia w innych sprawach, natomiast może być przedmiotem odrębnego postępowania kontrolnego. Dalej wskazał, że z pisma Prezydenta B. z dnia [...]r. można między innymi wnioskować, że "B" zmienił formalnie rozkład jazdy [...]r., który Starosta B. zaopiniował pozytywnie, przy czym zrobił to w trybie odmiennym (szybciej i pozytywnie) niż dla innych przewoźników. Wskazał także, że nie jest wykluczone, iż to [...] uzgodniono wadliwy, bo kolizyjny rozkład "nowy". W efekcie takiego uzgodnienia obecna sytuacja jest taka, iż rzeczywiście proponowany przez A.B. rozkład koliduje z rozkładem "B" w sposób wskazany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosty. W tej sytuacji również Kolegium uważa, że proponowany rozkład powinien być skorygowany – by obecnie zostać zaakceptowany. Skargę na to postanowienie wywiódł A. B. akcentując, iż podmioty gospodarcze powinny mieć takie same prawa natomiast praktyka uzgadniania rozkładów jest taka, że faworyzuje "B". Skarżący uważa, że kontrola co do rozkładu i jego "załatwienia" ujawniłaby, iż "B" jak i Starosta naruszyli prawo i wnosi o wskazanie takiej kontroli podnosząc, że także Kolegium uznało że "B" uzgodniono wadliwy i kolizyjny "nowy" rozkład. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Kolegium podkreśliło, iż nie "przyznawało", a nawet nie sugerowało, iż rozkład jazdy "B" SA w B. jest wadliwy "sam w sobie", natomiast odniosło się do argumentacji z zażalenia pisząc o "domniemanym" wadliwym uzgodnieniu. Natomiast faktycznie przyznało, iż jest możliwe, iż potraktował Starosta B. "B" w sposób uprzywilejowany wydając opinię pozytywną szybciej niż innym. Natomiast zdecydowanie Kolegium pozostawiło tryb uzgodnień "B" poza przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie P.p.a.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. stanowiło podstawę do ich uchylenia. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty B. wydane zostały w trybie art. 106 k.p.a. tj. w toku współdziałania organów. Materialnoprawną podstawą współdziałania organów stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d¹ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez prezydenta miasta na prawach powiatu, w uzgodnieniu z właściwym starostą ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu. Z kolei art. 22a ust. 1 pkt 2 tej ustawy przewiduje okoliczności, których wystąpienie może skutkować odmową udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Wskazany przepis stanowi zatem fakultatywną podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia, przy czym decyzja taka ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne jest przewidzianym przez przepisy prawa uprawnieniem organu administracji do wyboru rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola takich aktów ograniczona jest więc do zbadania, czy wydając skarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające. Trzeba zwrócić uwagę, że opinia wydana w trybie uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d¹ ustawy o transporcie drogowym zawierająca stanowisko organu w przedmiocie zmiany zezwolenia na transport regularny jest rozstrzygnięciem dotyczącym istoty sprawy i musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Należy przy ty wskazać, że jeżeli okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy mogą być przyczyną odmowy zmiany zezwolenia przez organ właściwy, to mogą też stanowić przyczynę negatywnych opinii organów, przez których terytoria przebiega linia komunikacyjna, o proponowanej zmianie. Opinia tych organów stanowi zatem podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji o zmianie lub odmowie zmiany zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił uzgodnienia rozkładu jazdy proponowanego przez przewoźnika A.B. na podstawie art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a ww. ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego uregulowania właściwy organ może odmówić udzielenia bądź zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Wymienione w cyt. wyżej przepisie okoliczności mogą więc być podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane. Organ musi więc wykazać, że okoliczności, na które się powołuje rzeczywiście istniały. Tymczasem w postanowieniach wydanych w I i II instancji dokonano arbitralnego braku uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla A.B. prowadzącego działalność pod firmą "A". W postanowieniu organu I instancji utrzymanym w mocy przez Kolegium powołano się bowiem na ogólnikowe stwierdzenia, że wprowadzenie dodatkowych kursów doprowadzi do dalszego pogarszania się rentowności podmiotów obecnie realizujących połączenia na trasach linii zbieżnych z całością lub częścią trasy linii proponowanej przez przewoźnika. Stanowisko takie nie zostało w żaden racjonalny sposób uzasadnione. To, iż, jak twierdzi Starosta B., przedmiotowa trasa w całości obsługiwana jest przez dwóch, a w części dodatkowo przez trzech przewoźników nie może stanowić takiego uzasadnienia zważywszy, że A.B. również od [...] r. wykonuje na przedmiotowej linii przewozy regularne, co wynika z pisma Urzędu Miasta w B. stanowiącego wystąpienie o uzgodnienie. Ponadto twierdzenie, że proponowane kursy są wykonywane przed lub po kursach "B" S.A. nie może stanowić wystarczającej okoliczności uzasadniającej możliwość odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wnioskowaną linię komunikacyjną w postaci zagrożenia dla istniejących linii regularnych w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy. Samo zestawienie rozkładu jazdy jednego przewoźnika "B" z proponowanym przez wnioskodawcę rozkładem jazdy nie jest dowodem przemawiającym na istnienie takiego zagrożenia. Zwraca przy tym uwagę to, że z uzasadnienia postanowienia organu I instancji nawet nie wynika, czy proponowane zmiany polegają na wprowadzeniu dodatkowych kursów poza już realizowanymi w ramach zezwolenia czy też na zmianie czasu kursów przy niezmienionej ich ilości. Nie można przy tym pominąć i tej okoliczności, że, jak wynika z pisma Urzędu Miasta w B., Starosta B. pozytywnie uzgodnił dla "B" zmiany rozkładu jazdy pomimo, iż powodowały one kolizję z już wcześniej obowiązującym rozkładem jazdy skarżącego polegające na zbliżeniu się do kursów tego przewoźnika, co może jednocześnie wywoływać przekonanie uprzywilejowania jednego z przewoźników obsługujących przedmiotową linię. Organy powinny natomiast jasno i precyzyjnie wykazać jak zmiany dotyczące przedmiotowej linii komunikacyjnej zawnioskowane przez przewoźnika obsługującego również tą linię wpłyną negatywnie na rentowność innych przewoźników. Tymczasem organy nawet tego nie uprawdopodobniły. Organ I instancji powołując się na możliwe pogorszenie się rentowności przewozów na wskazanej linii, nie wyjaśnił w zasadzie przyczyn takiego założenia ani realnych okoliczności mających na taką sytuację wpływ. Podkreślić należy, że dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej za odmową udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów. Co prawda zgodnie z art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o transporcie drogowym właściwe organy uwzględniają interes przewoźników realizujących już przewozy na danej trasie, jednakże przepis ten ma na celu zagwarantowanie pewnego minimalnego poziomu rentowności przewoźnikom, którzy uzyskali zezwolenia na obsługę danej linii komunikacyjnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 894/08). Zauważyć również przyjdzie, że przyczyny niskiej rentowności przewoźników mogą być różne (np. wysokie koszty działalności gospodarczej, niski standard pojazdów, niska jakość świadczonych usług). Tymczasem z powołanych przez organ I instancji argumentów wynika, że skupił się on głównie na wskazaniu, że zmiany w rozkładzie jazdy na przedmiotowej linii będą zagrożeniem dla przewoźników istniejących na tej linii. Nie zdefiniowano jednak ani nie skonkretyzowano takiego potencjalnego zagrożenia. Wskazać natomiast przyjdzie, że dla ustalenia znaczenia pojęcia "zagrożenie" istotne znaczenie ma art. 22 Konstytucji RP statuujący zasadę wolności działalności gospodarczej, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Odnosi się do niej również art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173 z 2004r. poz.1807 ze zm.) stanowiąc, że podejmowanie (...) działalności jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jak wynika z powołanych przepisów wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej i muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki muszą być interpretowane ściśle. W świetle powyższego, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II GSK 402/08 i z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08). To z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy – zebranego i ocenionego stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – ma wynikać, czy i z jakich powodów projektowana linia przewozów regularnych stanowić będzie zagrożenie dla istniejących linii komunikacyjnych. Wskazane okoliczności świadczą, iż przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 k.p.a., których spełnienie jest niezbędne dla pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności tej sprawy. Organy administracji, do których zadań należy opiniowanie nie mogą być zobligowane do wydawania w każdym przypadku pozytywnych uzgodnień jednak, jeżeli takiego uzgodnienia odmawiają to muszą wskazać konkretne podstawy zajętego stanowiska. Poza tym uzasadnienie postanowień organów orzekających w sprawie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie faktyczne nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji uwzględni powyższe rozważania Sądu i rozstrzygnie przedmiotową sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej oraz przekonująco uzasadni swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach, na które składają się wpis oraz koszty zastępstwa procesowego, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy.