II SA/Łd 1411/10

Dnia 12 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności z tytułu pobytu syna w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a., art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 – 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3, ust. 2 pkt 1- 3, ust. 3, art. 96 ust. 1 pkt 3, art. 104 ust. 1 i 3, art. 106, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362), Prezydent Miasta Z. zobowiązał T. B. do zwrotu na rzecz gminy kwoty 427,74 zł tytułem należności za pobyt syna E. B. w DPS w Z. począwszy od sierpnia 2010r. Wskazał, iż należność ta podlega wpłacie na konto MOPSCOS w Z. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...], ustalającą wysokość odpłatności strony za pobyt syna E. B. w DPS w Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że osobami zobowiązanymi do alimentacji na rzecz E. B. w pierwszej kolejności, przed rodzicami, są dzieci: A. B., W. H., Ł. B., M. B. i P. B., których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 250 % kryterium dochodowego. Osoby te są zwolnione z pokrywania należności za pobyt ojca w DPS. W dniu 31 maja 2010r. T. B. odmówił podpisania umowy cywilnoprawnej określającej wysokość jego odpłatności za pobyt syna w DPS. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 8 kwietnia 2010r. wynika, iż dochód strony na osobę w rodzinie wynosi 1.305,24 zł, co przekracza 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które stanowi kwotę 877,50 zł. Z tego wynika, że różnica pomiędzy dochodem strony, a tym kryterium wynosi 427,74 zł, a zatem odpłatność wynosi 427,74 zł. Zgodnie z decyzją z dnia [...], nr [...], odpłatność za pobyt E. B. w DPS w Z., ustalona dla podopiecznego, wynosi 333,90 zł i jest to 70 % jego świadczenia - zasiłku stałego. Pozostałą kwotę pokrywa gmina i wynosi ona 1.774,85 zł. Kwota ta zawiera 427,74 zł, tj. kwotę, której zwrotu żąda gmina od ojca E. B. W odwołaniu od tej decyzji T. B. zarzucił, iż organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń wynikających z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i ponownie dokonał tylko czynności matematycznych, polegających na ustaleniu różnicy pomiędzy uzyskiwanymi przez niego i jego żonę dochodami, a kwotą stanowiącą 250 % kryterium dochodowego, nie uwzględniając całokształtu ich sytuacji materialnej i zdrowotnej, ulegającego ciągłym zmianom. T. B. powołał się przy tym na okoliczność ponoszenia wydatków nie tylko związanych z utrzymaniem, ale również leczeniem swoim i żony. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 60 i art. 61 ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji zajęte w zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dochód na osobę w rodzinach dzieci E. B. nie przekracza 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zatem pięcioro dzieci E. B. zwolnionych jest z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS w Z. W dalszej kolejności osobami zobowiązanymi do alimentacji są - w myśl art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - wstępni, a więc rodzice E. B., tj. T. B. i W. B. T. B. w dniu 31 maja 2010r. złożył oświadczenie, iż nie wyraża zgody na podpisanie umowy cywilnoprawnej w trybie art. 103 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji ZUS [...] Oddział w Ł. z dnia [...] wynika, że T. B. pobiera emeryturę w wysokości 1.993,77 zł miesięcznie. W. B. również utrzymuje się w emerytury wypłacanej przez ZUS [...] Oddział w Ł. w wysokości 616,72 zł. Zatem łączny dochód T. B. i W. B. wynosi 2.610,49 zł, a na osobę w rodzinie 1.305,24 zł. Dochód w tej wysokości przekracza kwotę 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwotę 877,50 zł (351 zł x 250 % = 877, 50 zł) o kwotę 427,74 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło również uwagę na związany charakter decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i wyłączenie uznania administracyjnego w tej kategorii spraw, oznaczające brak uprawnień organu do dokonywania oceny sytuacji materialnej, zdrowotnej czy rodzinnej osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty. Nadto wskazało na przewidzianą w art. 64 ustawy o pomocy społecznej możliwość zwolnienia w części lub całości osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na jej wniosek. Wyjaśniło przy tym, iż zwolnienia te mają charakter fakultatywny i zależą głównie od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do ponoszenia opłat. Wydanie tego rodzaju decyzji może nastąpić dopiero po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji w przedmiocie ponoszenia opłaty za pobyt w DPS. Osoba zobowiązana ostateczną decyzją do zwrotu na rzecz gminy uiszczonej opłaty ma prawo wystąpić z wnioskiem o zastosowanie wobec niej ulgi w postaci umorzenia należności w całości lub części. Uznając powyższą decyzję za krzywdzącą T. B., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej podniósł zarzuty tożsame z zawartymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nadto zarzucił, iż sytuacja materialna dzieci jego syna nie została w dostateczny sposób wyjaśniona. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, iż stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o po postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy poprzedzające je postępowanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Istotą niniejszej sprawy jest zasadność nałożonego na skarżącego obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej za pobyt w domu pomocy społecznej jego syna. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (takst. jedn. – Dz.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.). Rozdział 3 wskazanej ustawy zawiera materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej (art. 54 – 66). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 powołanej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 59 ust. 1 decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności, przyjęta w omawianym przepisie, oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. W art. 61 ust. 3 przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, że zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można, na ich wniosek, zwolnić częściowo lub całkowicie z tej opłaty (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania, prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat - Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem - cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak - Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299). Obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (vide: powołany wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 204/10). Innymi słowy - obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej) przez osobę wskazaną w treści jej art. 61 ust. 2 pkt 2, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że nie ulega wątpliwości, iż zobowiązany powinien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Okoliczności odnoszące się do stanu zdrowia lub ponoszenia wydatków związanych z leczeniem przez osoby wymienione w tym przepisie nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia przez nią opłaty. Mogą natomiast stanowić podstawę wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o ich zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż wydana w niniejsze sprawie decyzja zobowiązująca jedynie T. B. do zwrotu na rzecz gminy kwoty 427,74 zł tytułem należności za pobyt syna E. B. w DPS w Z. począwszy od sierpnia 2010r. niewątpliwie nie jest decyzją, o jakiej stanowi omówiony wyżej art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy natomiast nie wynika, aby w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt E. B. w domu pomocy społecznej, której stroną byłby skarżący. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z dnia [...]., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją, nie odpowiada omówionym wyżej wymogom poprzez jego niewłaściwe sformułowanie. Dodać przy tym trzeba, iż decyzja ta jest wadliwa również z innych przyczyn. Przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem o tym, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ponoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi. Oznacza to, że koszty utrzymania takiej osoby w domu pomocy społecznej winny obciążać oboje rodziców w wypadku stwierdzenia, że obowiązek ten, z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, o jakim mowa w tym przepisie, obciążać winien wstępnych E. B. Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracji za adresata decyzji uznały wyłącznie skarżącego, w sytuacji, gdy z akt sprawy bezspornie wynika, że pozostaje on we wspólnym gospodarstwie domowym z matką E. B. – W. B. Zastrzeżenia również wzbudza sam sposób sformułowania kontrolowanego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego z uwagi na niesprecyzowanie w sposób jednoznaczny na rzecz, jakiej gminy skarżący miałby dokonywać zwrotu kwoty 427,74 zł miesięcznie, choć na podstawie tego, iż wskazano konto MOPSCOS w Z., gdzie skarżący miałby dokonywać wpłat, można domniemywać, że chodziło tu o gminę Z. Dodać przy tym trzeba, że akta sprawy nie zawierają wniosku gminy zobowiązanej do ponoszenia opłat z tytułu pobytu E. B. w domu pomocy społecznej, inicjującego postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kwestionowanych decyzji. Z wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć nie wynika natomiast, czy postępowanie to zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek i ewentualnie -jeśli taki wniosek został złożony, czyj był to wniosek. W aktach sprawy brak jest zresztą również poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji wcześniejszych rozstrzygnięć organów administracji - decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], uchylonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] oraz tejże właśnie decyzji organu odwoławczego. Okoliczność wydania tego rodzaju rozstrzygnięć wynika zresztą z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], pisma tego organu z dnia 14 września 2010r. oraz odwołania skarżącego. Brak jest wreszcie odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...]. W związku z tym, nie można stwierdzić, jakiej treści były to rozstrzygnięcia i jakie z nich wynikały ustalenia faktyczne, a także zalecenia organu odwoławczego, co do dalszego prowadzenia postępowania. To zaś wydaje się mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro wskazany przez organ pierwszej instancji wywiad z dnia 8 kwietnia 2010r., stanowiący podstawę ustaleń faktycznych, co do sytuacji skarżącego, został sporządzony przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...], uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. Skarżący natomiast odwołał się w odwołaniu od decyzji z dnia [...] do wskazań zawartych w decyzji z dnia [...] oraz swojej sytuacji opisanej w odwołaniu od decyzji z dnia [...]. Z akt administracyjnych nie wynika nadto, aby przed wydaniem decyzji organy administracji obu instancji umożliwiły skarżącemu zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, czym naruszyły art. 10 § 1 K.p.a. Chociaż skarżący nie kwestionował w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji ustaleń dotyczących ustalenia dochodów swoich wnuków - dzieci E. B., to jednak w skardze zakwestionował prawidłowość ustaleń organów w tym zakresie. W tej sytuacji, skoro ustalenia te stanowiły podstawę uznania, iż osoby te są zwolnione z obowiązku zwrotu opłat wnoszonych zastępczo przez gminę, naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, w swoim odwołaniu skarżący powołał się na zmiany dotyczące jego sytuacji materialnej, co nie było w ogóle przedmiotem rozważań organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji, który dokonując oceny sytuacji skarżącego, oparł się wyłącznie na załączonych do akt organu pierwszej instancji decyzjach ZUS. Wskazane uchybienia i braki świadczą nie tylko o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w szczególności w art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ale również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. normujących postępowanie przed organami administracji - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji zastosują się do zawartych we wcześniejszych rozważaniach wskazówek, w szczególności co do wykładni art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, dokonają usunięcia wskazanych wyżej braków w aktach administracyjnych oraz wyczerpujących ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, uwzględniając wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz zapewniając skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania. W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie wymienionych wcześniej przepisów prawa materialnego, jak również przepisów o postępowaniu przed organami administracji sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. A.D.