I OSK 710/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 993/11 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brwinowie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 993/11, oddalił skargę W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2011 r. w przedmiocie zwrotu podania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy: W. K. w dniu 10 stycznia 2011 r. wniósł do Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brwinowie podanie, w którym zażądał: wycofania wniosku o umieszczenie go w domu pomocy społecznej, przyznanie mu zasiłku celowego, odkupienie trzech mieszkań straconych z winy urzędników oraz oddanie skradzionych dokumentów z obu mieszkań. Burmistrz Gminy Brwinów postanowieniem z [...] stycznia 2010 r., na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwrócił podanie w części dotyczącej oddania skradzionych dokumentów z obu mieszkań. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zastosował przepis art. 66 § 3 k.p.a., bowiem nie miał możliwości ustalenia organu właściwego do oddania dokumentów wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] marca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania W. K., utrzymało w mocy powyższe postanowienie Burmistrza Gminy Brwinów z [...] stycznia 2010 r. Kolegium uznało, że stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe, gdyż z treści podania nie można ustalić organu właściwego w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji zastosowanie powinna znaleźć dyspozycja art. 66 § 3 k.p.a. Na powyższe postanowienie W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że żądanie zostało skierowane do organu, który jest właściwy do rozpatrywania spraw regulowanych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Akt ten szczegółowo wylicza jakiego rodzaju potrzeby mogą być sfinansowane przez Państwo. Tym samym wnioski osoby ubiegającej się o taką pomoc, które zawierają żądania wykraczające poza katalog świadczeń przewidzianych w ustawie nie podlegają rozpoznaniu przez organ pomocy społecznej, gdyż nie jest to podmiot właściwy do przyznania tego typu świadczeń. Z treści pisma wnioskodawcy z 10 stycznia 2011 r. wynika, że zawarł on w nim żądanie dotyczące zwrotu skradzionych dokumentów z obu mieszkań (punkt 4). Zdaniem Sądu pierwszej instancji żądanie to wykracza poza przedmiot regulowany przepisami ustawy o pomocy społecznej, a zatem również poza zakres kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Burmistrza Gminy Brwinów. W tej sytuacji organ pomocy społecznej w Brwinowie nie był właściwy do merytorycznego rozpoznania żądania W. K. w tym zakresie. W konsekwencji Burmistrz Gminy Brwinów, co do tej części podania strony miał obowiązek zastosować tryb wynikający z treści art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić w tej części podanie skarżącego informując, że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku w tym zakresie, jak również, że niemożliwe jest ustalenie organu właściwego do oddania przedmiotowych dokumentów. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zarówno Burmistrz Gminy Brwinów jak i SKO w Warszawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a). Tym samym zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że żądanie wymienione w pkt 4 pisma z 10 stycznia 2011 r. powinno zostać skarżącemu zwrócone. Z tych względów Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. W. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo nieustalenia i niewyjaśnienia przez Kolegium całości stanu faktycznego sprawy, w tym nieustalenia żądania skarżącego, a przez to nierozpatrzenia sprawy skarżącego; – art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo uchybienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie obowiązkowi pełnego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć na wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków; – art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Kolegium przepisów art. 66 § 3 k.p.a. poprzez zwrócenie podania skarżącego, mimo że przesłanka zwrotu w postaci niemożliwości ustalenia właściwego organu wynikała z nieustalenia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy oraz żądania skarżącego; – art. 119 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym, mimo że tryb ten w niniejszej sprawie nie gwarantował wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i nie dawał możliwości dokonania właściwych ustaleń faktycznych, w tym wyjaśnienia przez skarżącego swojego żądania; – art. 122 p.p.s.a poprzez nieskierowanie sprawy na rozprawę pomimo braków w zakresie ustaleń faktycznych w sprawie oraz pojawiającą się w niniejszej sprawie niejasność co do treści żądania skarżącego; – art. 135 p.p.s.a poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia Burmistrza Gminy Brwinów z [...] stycznia 2011 r. poprzedzającego zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2011 r. i niewyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia, pomimo że w myśl naruszonego przepisu p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest stosować wszelkie środki celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów pojętych we wszystkich postępowaniach objętych granicą sprawy, której skarga dotyczy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie wyjaśniło w pełni stanu faktycznego sprawy. Zarówno Burmistrz Gminy Brwinów, jak i SKO naruszyły art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nakazujące zebranie i pełne rozpatrzenie oraz ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o zgromadzony materiał odwodowy. Obowiązkiem organów administracji jest ustalenie treści żądania strony postępowania i w tym celu udzielenie jej stosownych informacji i wyjaśnień. Zarzucono również, że art. 122 p.p.s.a. może być naruszony w przypadku nieskierowania sprawy w postępowaniu uproszczonym na rozprawę, gdy sprawa ewidentnie tego wymaga, np. gdy konieczne jest jej przedyskutowanie w szerszym składzie orzekającym lub stawiennictwo i wysłuchanie stron. Pozbawienie strony takiej możliwość przez nieskierowanie przedmiotowej sprawy na rozprawę stanowiło naruszenie art. 122 p.p.s.a. W ocenie skarżącego wynikiem powyższych naruszeń jest nieustalenie stanu faktycznego sprawy, zaniechanie obowiązku informacyjnego wobec strony i w konsekwencji niewyjaśnienie żądania skarżącego. Doprowadziło to do sytuacji, w której przedmiotem rozstrzygnięcia było niejasne żądanie skarżącego i przyjęcie na tej postawie, że nie można ustalić właściwego organu do rozstrzygnięcia tak sformułowanego żądania oraz zwrot podania, a następnie oddalenie skargi. W efekcie, wynikiem szeregu błędów proceduralnych było naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten został właściwie zastosowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się zasadne. Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego organy administracji obu instancji wydały orzeczenia w przedmiocie zwrotu podania bez należytego wyjaśnienia treści żądania zawartego w piśmie złożonym przez skarżącego do Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej. Z uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że jako podstawę do zwrotu podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. uznano okoliczność, że: "z treści podania nie można ustalić organu właściwego". Takie rozumienie wymienionego przepisu jest jednak błędne. Organ administracji, do którego podanie wpłynęło, zobowiązany jest w możliwie precyzyjny sposób ustalić przedmiot żądania. Jeśli charakter wniesionego przez stronę pisma budzi wątpliwości organ administracji powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, zwłaszcza co do warunków dopuszczalności pisma. Dopiero wyjaśnienie okoliczności faktycznych dotyczących rzeczywistych intencji danej osoby pozwalają określić treść żądania i ustalić, czy podanie w ogóle dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i jaki ewentualnie organ będzie właściwy do jej załatwienia. Zaznaczyć należy, że jeżeli treść podania jest niezrozumiała, to jest to swoisty brak formalny, który wymaga dokonania wezwania o sprecyzowanie treści żądania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem, że określony w art. 63 § 2 k.p.a. wymóg wskazania w podaniu żądania oznacza, iż chodzi o takie sprecyzowania żądania, aby nie było wątpliwości co do zamiaru i intencji strony (por. Komentarz. Kpa, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 356, 360; R. Kędziora, Komentarz. Kpa, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 358-359; B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kpa, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 10, s. 293). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu podania nie dochowując wskazanych wyżej wymogów proceduralnych, w szczególności nie dokonując żadnych czynności służących ustaleniu rzeczywistej treści oświadczenia złożonego w podaniu. Zwrot podania powinien być poprzedzony na tyle wnikliwym zbadaniem stanu faktycznego i prawnego, aby pozwoliło to organowi administracji na ustalenie w sposób jednoznaczny charakteru żądania, a w konsekwencji właściwości organu administracji lub sądu powszechnego. Tymczasem z akt administracyjnych nie wynika, aby organy podjęły czynności wyjaśniające celem ustalenia okoliczności, z którymi związane jest żądanie strony w przedmiocie "zwrotu skradzionych dokumentów". Z urzędu jest składowi orzekającemu znane, że niniejsza sprawa nie jest jedyną, gdyż skarżący złożył większą ilość różnych podań. Nie jest zatem wykluczone, że pracownicy organów administracji mają wiedzę o charakterze żądania zgłoszonego przez skarżącego. Jednak kontrola sądowa dokonywana jest w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt i to właśnie z materiału zawartego w aktach powinny wynikać istotne dla sprawy okoliczności. Wprawdzie w aktach znajduje się protokół wskazujący na to, że pracownik Ośrodka Pomocy Społecznej odebrał wyjaśnienia od skarżącego, jednak treść ustaleń jest identyczna jak treść podania. W rezultacie sporządzony protokół nie ma żadnej wartości procesowej. W takim stanie sprawy trudno się zgodzić z oceną Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające prawidłowo i zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od wskazanych wyżej uchybień proceduralnych, które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, to zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki naruszył przepisy art. 119 i 122 p.p.s.a. Mianowicie rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Sąd pozbawił się możliwości ewentualnego odebrania od skarżącego wyjaśnień, które pozwoliłyby na skonkretyzowanie przedmiotu sprawy. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlegała uwzględnieniu. W konsekwencji orzeczono jak w sentencji zgodnie z art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.