II SA/Rz 534/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO) w ... decyzją z dnia [..] marca 2011 r., nr ..., po rozpatrzeniu odwołania M.F. od decyzji Burmistrza R. z dnia [..] listopada 2010 r., nr ... ustalającej na rzecz M.R. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku usługowo-handlowego z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w tym bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz zjazdem publicznym na działkach [..] i [..] w obrębie [..] R.-P., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej Upizp. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że ani postępowanie I instancji, ani też decyzja je kończąca nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Upizp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Projekt decyzji I instancji został sporządzony przez uprawnioną osobę, a przed wydaniem tej decyzji organ uzyskał wymagane uzgodnienia i warunki środowiskowe. Burmistrz nie mógł odmówić wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestora, gdyż spełnione zostały również wszystkie warunki materialnoprawne określone w art. 61 ust. 1 Upizp. Do warunków tych należą następujące okoliczności: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z decyzją nie zgodził się M.F., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdził, że decyzja Kolegium jest "niesłuszna". Działki M.R. nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Leżą wprawdzie przy drodze wojewódzkiej, jednakże brakuje "faktycznego dostępu" z drogi do nieruchomości. Nie jest przy tym pewne, czy inwestorka otrzyma "możliwość" urządzenia zjazdu na drogę. Jego urządzenie w tak niebezpiecznym miejscu (początek łuku drogi) spowoduje, zdaniem skarżącego niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Żadna też z sąsiednich działek (aktualnie działki rolne) nie ma zjazdu na drogę, a takiego warunku dotyczy wymóg podobnego zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej. Istniejący pas ochronny spowoduje, że dla inwestycji zabraknie miejsca na działkach stanowiących przedmiot decyzji. Inwestorka zamierza prowadzić obrót substancjami chemicznymi i ropopochodnymi, co szkodliwie wpłynie na uprawy rolnicze, projektowana zaś kanalizacja nie uchroni gleby od przenikania tych szkodliwych substancji. SKO w ... wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyny, którą Sąd uwzględnił z urzędu. Przedmiotem kontroli poddana jest decyzja SKO w ... utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza R., który z kolei wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Reguły wydawania takiej decyzji określa ustawa – Upizp. W myśl art. 59 ust. 1 cyt. ustawy "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Wedle art. 60 ust. 1 Upizp "Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi". Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c (art. 60 ust. 1a Upizp). Zgodnie z art. 64 ust. 1 Upizp "Przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy". Do wydania decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie przeto będzie miał wprost art. 53 ust. 4 Upizp, który ma następujące brzmienie: "Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: 1) ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami; 2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków; 3) dyrektorem właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani; 4) właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych; 5) właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 6) organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami; 7) dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny; 8) regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; 9) właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; 10) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 10a) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 11) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, lub w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, określonych w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzonym przez regionalnego dyrektora zarządu gospodarki wodnej, a w przypadku braku tego studium w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Biorąc pod uwagę przedmiot inwestycji, jak i obszar, na którym jest ona planowana w grę wchodziło dokonanie uzgodnień warunków zabudowy z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 Upizp. Zgodnie z art. 53 ust. 5 Upizp "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane". W aktach administracyjnych zalega postanowienie Marszałka Województwa ... nr ... z [..].09.2010 r. pozytywnie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych. Postanowienie to wydane zostało m.in. w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 Upizp. W aktach zalega także postanowienie nr ... P. Zarządu Dróg Wojewódzkich datowane na [..].09.2010 r. i podpisane przez Zastępcę Dyrektora ds. Przygotowania Inwestycji. W postanowieniu tym powołano się m.in. na dyspozycję "art. 53 ust. 4 pkt 9 ust. 1" Upizp oraz art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm., zwana dalej Udp). Organ I instancji ustalając warunki zabudowy pod planowaną inwestycję przyjął, że projekt tej decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, powołując się m.in. na w/w postanowienie P. Zarządu Dróg Wojewódzkich. Utrzymując w mocy tę decyzję, przyjąć należy, iż stanowisko organu I instancji zaakceptowało SKO w .... Poglądu tego Sąd nie podziela. Z mocy art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 Upizp wynika jednoznacznie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego – z właściwym zarządcą drogi. Niesporne jest, że działka objęta planowaną inwestycją przylega bezpośrednio do drogi wojewódzkiej Nr [..] relacji T. – W. – R. Ze względu na klasę drogi, organem uzgadniającym był zarządca drogi wojewódzkiej. W myśl art. 19 ust. 1 Udp "Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi", ust. 2 cyt. przepisu stanowi zaś, iż "Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta)". Nie ulega zatem wątpliwości, że organem, który był właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie, był Zarząd Województwa P. Ustawodawca odróżnia pojęcie "zarządcy drogi" od "zarządu drogi". Zgodnie z art. 21 ust. 1 Udp "Zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca". Zdaniem Sądu pod pojęciem "wykonywania obowiązków" zarządcy przez zarząd drogi nie można rozumieć ex lege przejęcie uprawnień do wydawania aktów administracyjnych, które z mocy ustaw wydawać mają zarządy dróg. Przekonuje o tym dyspozycja art. 21 ust. 1a Udp, wedle którego "Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych". Postanowienie P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w ... z [..].09.2010 r. nie jest zatem postanowieniem właściwego zarządcy drogi, a podpisujący je Zastępca Dyrektora ds. Przygotowania Inwestycji nie działał imieniem Zarządu Województwa P. Przywołany w cyt. postanowieniu art. 35 ust. 3 Udp stanowi, że "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". W/w przepis raz jeszcze konsekwentnie powołuje się na kompetencje zarządcy, a nie zarządu. Reasumując: decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Burmistrza R., nie została poprzedzona wymaganym przez prawo uzgodnieniem z zarządcą drogi, przeto przyjąć należy, iż wydano ją z naruszeniem art. 106 k.p.a. Naruszenie to stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, w myśl art.145 § 1 pkt 6 k.p.a. "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:... decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu". Naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym dające podstawę do wznowienia postępowania jest z kolei obligatoryjną podstawa uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa). Skoro organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy z wadą procesową dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to SKO w ... utrzymując w mocy taką decyzję dopuściło się naruszenia prawa procesowego, które nie tylko mogło (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), ale miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że w zw. z dyspozycją art.135 Ppsa zakresem uchylenia objąć należy decyzje obu instancji. Niezależnie od powyższych uwag, dostrzec należy, że organy nie uwzględniły także potrzeby uzgodnienia warunków zabudowy z organem inspekcji sanitarnej. Zgodnie z zacytowanym uprzednio art. 60 ust. 1 Upizp decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu "uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi". Takim przepisem odrębnym będzie ustawa z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 122 z 2006 r., poz. 851 ze zm., zwana dalej uPiS). W myśl art. 3 pkt 1a uPiS do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: ... uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Cyt. przepis został dodany do uPiS na mocy art. 2 pkt 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, zwana dalej nowelą uPiS). Nowela uPiS weszła w życie 20 października 2010 r., zatem omawiany przepis obowiązywał w dacie orzekania przez organ I instancji. Niesporne jest, że pod pojęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 3 pkt 1a uPiS rozumieć należy, w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 Upizp, także decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że decyzja organu I instancji nie została poprzedzona uzgodnieniem organu inspekcji sanitarnej, także więc i z tego powodu, uznać należy, jak to już wskazano, że zachodzi przesłanka do uwzględnienia skargi na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Zarzut skargi koncentrujący się wokół braku faktycznego dostępu do drogi publicznej z działki objętej zamierzoną inwestycją nie jest trafny. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Upizp "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Ustawodawca posłużył się w art. 61 ust. 1 pkt 2 Upizp pojęciem "dostępu do drogi publicznej", nie chodzi w tym przypadku o istnienie w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy czy w dacie wyrzekania w tym zakresie o istniejący, faktycznie urządzony, legalny zjazd z działki objętej zamiarem inwestycyjnym na drogę publiczną. Zjazd taki może być objęty tym samym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co sama główna inwestycja. Sam fakt położenia nieruchomości bezpośrednio graniczącej z drogą publiczną uznać należy za spełnienie warunku, przewidzianego w cyt. przepisie. Pojęcie tego dostępu jest zresztą zdefiniowane prawnie w samej Upizp w art. 2 pkt 14), jeśli w ustawie mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka objęta zamiarem inwestycyjnym ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Również kwestia braku w chwili ubiegania się o warunki zabudowy urządzonego i legalnego zjazdu na drogę publiczną nie może przesądzać o zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy. Uzyskanie zgody zarządcy drogi na zjazd jest możliwe w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w którym również mogą być brane pod uwagę kwestie bezpieczeństwa użytkowników drogi. Z akt administracyjnych zresztą wynika, że w przedmiocie zjazdu na działkę nr [..], objętej zamiarem inwestycyjnym wypowiedział się Kierownik Rejonu Dróg Wojewódzkich, w piśmie skierowanym do L.Z. z [..].05.2009 r. stwierdza, iż istnieje możliwość wykonania zjazdu, który obsługiwałby komunikacyjnie także działkę Nr [..] skarżącego M.F. Zarzut skargi o braku możliwości przyjęcia, przy dotychczasowym rolniczym wykorzystaniu działek w tym obszarze, określeniu wymagań co do nowej zabudowy oraz określenia funkcji, parametrów i wskaźników zabudowy, zdaniem Sądu zasługuje na wzięcie pod rozwagę, aczkolwiek tylko w takim zakresie, w jakim uznać należałoby, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza zasad zagospodarowania terenu nie została wyczerpująco i przekonywująco wyeksponowana w uzasadnieniu decyzji tak I, jak i II instancji. W myśl art. 53. ust. 3 Upizp, mającym zastosowanie w sprawie ustalania warunków zabudowy "Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji". Szczegółowe reguły ustalania owej analizy zostały unormowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588, zwane dalej rozporządzeniem), wydane na podstawie art. 61 ust. 6 Upizp. Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W myśl § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust.1), zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Pod pojęciem frontu działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Stanowiąc o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Zgodnie z § 9 rozporządzenia "Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną" (ust.1), "Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy" (ust. 2). Z akt wynika, że załącznikiem do decyzji organu I instancji jest zarówno część tekstowa wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (załącznik 2a), jak i jej część graficzna. W części tekstowej użyto określeniem "najbliższa sąsiednia zabudowa" (pkt a części "Cechy zabudowy"), przy czym z analizy nie wynika, który jest to konkretnie budynek, na jakiej konkretnie działce. Stwierdzono także, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa handlowo-usługowa (pkt 2 lit. c analizy) też nie wskazując konkretnie działki, na której taka zabudowa ma się znajdować. Z analizy nie wynika także, jakie przyjęto granice dla obszaru analizowanego, zaś w części graficznej granice te oznaczono wyłącznie w rogach karty mapy i wyznaczono je niepołączonymi ze sobą liniami przerywanymi. Z tych przyczyn rolą organu było uzasadniając wydane rozstrzygnięcie jednoznacznie i przekonywująco uzasadnić, że spełnione została warunki ustalenia nowej zabudowy ujęte w dyspozycji art. 61 ust. 1 Upizp, poprzez odniesienie się do konkretnie wskazanej działki znajdującej się w obszarze analizowanym, na której znajduje się tego rodzaju zabudowa, wywodząc że zamierzona inwestycja stanowić będzie spełnienie kontynuacji funkcji. Wymogu tego nie spełnia decyzja I instancji, braków w tym zakresie nie uzupełnia także decyzja SKO w .... Prowadzi to do wniosku, że decyzje obu instancji w tym aspekcie zapadły z naruszeniem art. 11 k.p.a. nakładającego obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierują się organy przy rozstrzyganiu spraw. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Te okoliczności legły u podstaw uwzględnienia skargi. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zwróci się do Zarządu Województwa P. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz do właściwego organu inspekcji sanitarnej, a następnie, w razie uzyskania prawomocnych aktów współdziałania, wyda stosowną decyzję uwzględniając wywody odnośnie prawidłowego jej uzasadnienia. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. O kosztach nie orzekano wobec braku wniosku strony skarżącej w tym zakresie.