I OSK 508/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 318/11 w sprawie ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 318/11 oddalił skargę T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego (pkt 1) oraz zasądził wynagrodzenie od Skarbu Państwa na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej (pkt 2). W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prawomocną decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie nakazał T. D. opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Dęblinie przy ul. W. [...], pozostającego w dyspozycji Policji. T. D. nie wykonała obowiązku wynikającego z powyższej decyzji i w tej sytuacji w dniu [...] września 2004 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...]. Zobowiązana nadal zajmowała ww. lokal bez tytułu prawnego i nie regulowała na bieżąco opłat czynszowych. W latach 2004-2011 Komendant Powiatowy Policji w Rykach, działając jako wierzyciel, podjął szereg działań mających na celu odzyskanie przedmiotowego lokalu od zobowiązanej T. D., obecnie emeryta Policji. We wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wystąpił do Burmistrza Miasta Dęblina o wszczęcie egzekucji wobec zobowiązanej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., wydanym na mocy art. 7 § 1 i 2, art. 141 § 1 oraz art. 143 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej u.p.e.a., Burmistrz Miasta Dęblin wezwał T. D. do opróżnienia przedmiotowego lokalu. W zażaleniu na powyższe postanowienie T. D. domagała się jego uchylenia, argumentując między innymi, że korzysta z lokalu na podstawie decyzji z 1978 r. o przydziale mieszkania funkcyjnego, do tej pory nie zawarto z nią umowy najmu lokalu, określono egzekwowany obowiązek niezgodnie z treścią art. 688 Kodeksu cywilnego, właściciel lokalu nie wywiązuje się ze swoich obowiązków i w tych warunkach brak jest podstaw prawnych do wystawienia tytułu wykonawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie i wskazało, że stosownie do art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu (art. 141 § 1 i 2 ww. ustawy). W myśl jej art. 143 § 1 i 2, egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zastosowany zostanie środek egzekucyjny. Zobowiązanemu służy prawo wniesienia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Zarzuty zażalenia nie są zarzutami dotyczącymi prowadzenia egzekucji administracyjnej i dlatego nie mogą być rozpatrywane w tym postępowaniu. Katalog zarzutów określa art. 33 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i tylko takie zarzuty mogą być podnoszone. Podstawą wystawienia tytułu wykonawczego nr [...] jest prawomocna decyzja organu Policji. Organy egzekucyjne nie mają prawa w toku postępowania egzekucyjnego kwestionować takiej decyzji. Organ egzekucyjny prawidłowo skarżonym postanowieniem wezwał skarżącą, jako osobę zobowiązaną, do opróżnienia lokalu. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, że skarżąca wniosła pozew o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. D. podniosła, że sporny lokal jest mieszkaniem funkcyjnym, nie zmieniono decyzji o jego przydziale, brak umowy najmu powoduje, że nie może starać się o wykupienie lokalu i nie ma podstawy do uiszczania opłat czynszowych, a powoływane przez Kolegium przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mają zastosowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., stwierdził, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że prawomocną decyzją organu Policji nakazano T. D. opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Dęblinie przy ul. W. [...]. Lokal ten pozostaje w dyspozycji Policji. T. D. nie wykonała ciążącego na niej obowiązku i w tej sytuacji w dniu [...] września 2004 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...]. Z inicjatywy organów Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Burmistrz Miasta Dęblin wezwał – w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – skarżącą T. D. do opróżnienia przedmiotowego lokalu. Powyższe postanowienie i akceptujące je rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2011 r. – zdaniem Sądu pierwszej instancji – nie naruszają prawa. Sąd podniósł, że w świetle obowiązujących zasad prowadzenia egzekucji, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zgodnie z art. 141 § 1 tej ustawy, jeżeli egzekwowany jest obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego, stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania zobowiązanemu nieruchomości albo usunięcia zobowiązanego z zajmowanego lokalu albo innego pomieszczenia, w celu wydania tej nieruchomości lub opróżnionego lokalu (pomieszczenia) wierzycielowi. Stosownie do art. 142 komentowanej ustawy, odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu i pomieszczenia dokonuje egzekutor. Przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza on zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zastosowany zostanie środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (art. 143 § 1 ww. ustawy). Przepis ten w § 2 określa, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego. Artykuł 33 w pkt 1-10 określa, co może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zagadnienia proceduralne dotyczące spraw wyłaniających się na tle zgłoszonych zarzutów reguluje art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, zarzuty formułowane przez skarżącą nie odnoszą się do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skarżąca uważa, że nakaz opróżnienia lokalu z 2004 r. nie powinien zostać wydany przez organ Policji i w związku z tym brak jest podstaw do tego, aby domagać się wykonania orzeczonego obowiązku w tym zakresie. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że tego rodzaju nakaz nie może być kwestionowany przez organ egzekucyjny i w realiach rozpoznawanej sprawy organ ten władny jest wezwać skarżącą do opróżnienia lokalu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła T. D., reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi w części, to jest w zakresie pkt 1 oddalającego skargę T. D. zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 § 1 i § 2, art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.) i nie uchylił zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymującego w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Dęblin z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie wezwania T. D. do opróżnienia z osób i rzeczy prawa jej reprezentujących lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy W. [...], gdy tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] września 2004 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. i organ nie mógł przystąpić do egzekucji wobec skarżącej i osób jej najbliższych. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić wskazane postanowienia na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazując na ten zarzut skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. w punkcie I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie wynagrodzenia według norm prawem przepisanych za pomoc prawną świadczoną z urzędu z tytułu sporządzenia skargi kasacyjnej. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że koszty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powinien uznać, że wystawiony tytuł wykonawczy nie spełnia ustawowych wymogów. W myśl art. 29 § 2 u.p.e.a., jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 ustawy, organ nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji, podobnie jak i organy administracji, nie zwrócił uwagi, że tytuł wykonawczy numer [...] nie był prawidłowo wystawiony i na jego podstawie nie można prowadzić egzekucji. Takie działanie organów uchybiało art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., zaś Sąd nie dostrzegł uchybień organów z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd oddalił skargę, mimo ze w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2004 r., nr [...] w polu nr 24 podana jest błędna podstawa prawna i tytuł powinien być zwrócony wierzycielowi. Podobnie w polu nr 25 nie została poprawnie przytoczona treść obowiązku, która musi być powtórzona za decyzją nakładającą obowiązek lub przepisem prawa, z którego wynika wprost obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Za uzasadniony uznać należało zarzut naruszenia w toku dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontroli działalności administracji publicznej w myśl art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów tej ustawy. Uchybienie to doprowadziło w konsekwencji do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., mimo że istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę obowiązany był wydać wyrok na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sprawy nastąpić powinno w jej granicach, przy czym Sąd, nie będąc w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, winien ocenić zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Rozpoznając skargę T. D. wniesioną w niniejszej sprawie Sąd powinien także rozważyć, czy organ egzekucyjny wykonał właściwie obowiązki wynikające z art. 27 u.p.e.a. Zgodnie z art. 29 § 1 tej ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. W myśl natomiast § 2 zdanie pierwsze tego artykułu, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Wśród wskazanych w art. 27 § 1 u.p.e.a. koniecznych elementów, jakie zawiera tytuł wykonawczy w pkt 3) wymieniono: "treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny...", a w pkt 6): "Wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej". Słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, że tytuł wykonawczy z dnia [...] września 2004 r., nr [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. Istotnie w polu dotyczącym podstawy prawnej obowiązku (akt administracyjny) podana została błędnie podstawa prawna podlegającego egzekucji obowiązku: "prawomocna decyzja z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]". Tymczasem, wskazana decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Rykach decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] została w części uchylona. Organ odwoławczy uchylił orzeczenie organu I instancji w części dotyczącej obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego w Dęblinie przy ul. W. [...], przez głównego najemcę, tj. przez T. D. i orzekł w ten sposób, że nakazał opróżnienie tego lokalu mieszkalnego przez T. D. – głównego najemcę oraz wszystkie zamieszkałe w nim osoby, w pozostałej części utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Także zapis w polu 25 nie przedstawia poprawnie treści obowiązku, która powinna być powtórzona za decyzją nakładającą obowiązek. Natomiast w tytule wykonawczym w sprawie niniejszej odwołano się do powołanej wyżej decyzji pierwszoinstancyjnej i wynikającego z niej obowiązku T. D., nie zaś do decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z [...] maja 2004 r. i treści nałożonego w niej obowiązku. Organ egzekucyjny obowiązany jest z urzędu badać dopuszczalność egzekucji administracyjnej, a w wypadkach, o których mowa w art. 29 § 2 u.p.e.a. nie przystępuje do egzekucji i zwraca tytuł wierzycielowi. Pominięcie przez organ zbadania powyższych kwestii i niedostrzeżenie okoliczności, o których mowa w art. 29 § 2 świadczących o niedopuszczalności egzekucji i powodujących obowiązek zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi stanowi niewątpliwie naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkować powinno uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe należało uwzględnić skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i uchylić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w zaskarżonym zakresie (punkt 1 oddalający skargę), przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Sąd pierwszej instancji powinien w dalszym postępowaniu uwzględnić dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym, orzeczenie w tym względzie wyda Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.