VII SA/Wa 2318/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. ze skargi I. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 2318/09 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej kpa) stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej I. Sp. z o.o. pozwolenia na roboty budowlane związane z przebudową na butik [...] lokali Handlowo-Usługowych w budynku przy ul. [...]. Przebudowa zatwierdzona decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. polegała na połączeniu lokali przy Ul. [...], przebudowie klatek schodowych, wyburzeniu ścian działowych w piwnicach, wymianie posadzek, wymianie okien, wymianie sufitów podwieszonych, przebudowie instalacji technicznej i elektrycznej a także zabudowie podcienia od ul. [...], wraz z wymianą posadzki i wprowadzeniem instalacji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż stosownie do przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) pozwolenie na budowę, może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z zatwierdzonym decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydenta [...] projektem zamiennym, zmiana pozwolenia na budowę polegała na zabudowie podcieni od strony ul. [...] w związku z czym organ wojewódzki stwierdził, iż doszło do zmiany sposobu ich użytkowania, a ponadto prace wskazane w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. miały istotny wpływ na sposób zagospodarowania przestrzennego ulicy, bowiem podcienie budynku funkcjonowały jako przestrzeń publiczna. Wprowadzone w miejsce prześwitów witryny powodują domknięcie podcieni, a tym samym uległa powiększeniu powierzchnia użytkowa pawilonu handlowego. Zaprojektowane prace zmieniły zagospodarowanie przestrzenne terenu w obrębie którego zlokalizowany jest lokal użytkowy, jak i sposób użytkowania odcinka podcieni oraz formę całego obiektu. W związku z powyższym Wojewoda [...] wskazał, iż decyzja nr [...] wydana w trybie art. 36a Prawa Budowlanego powinna być poprzedzona decyzją ustalającą warunki zabudowy. Jednocześnie organ I instancji podniósł, iż Prezydent [...] nie zbadał zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania I Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji dotyczącą art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazał, iż z analizy zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika poszerzenie zakresu inwestycji poprzez zabudowę podcienia od strony [...] i wyprowadzeniem instalacji wraz z wymianą posadzki. Zmieni to parametry charakterystyczne przedsięwzięcia, bowiem zwiększy się powierzchnia użytkowa i kubatura projektowanego butiku. W dalszym ciągu organ II instancji podkreślił, iż realizacja inwestycji w w/w zakresie skutkuje zmianą sposobu użytkowania części budynku, w którym znajduje się przedmiotowy butik, w związku z powyższym inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I sp. z o.o., wnosząc o uchylenie jej w całości, a także decyzji organu pierwszej instancji, ponadto o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca spółka wskazała na naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz 717 z późn. zm.) poprzez uznanie, że zaszła zmiana parametrów budynku oraz sposobu zagospodarowania działki, art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż do wydania decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. niezbędne było wcześniejsze uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a także naruszenie przepisów art. 7 , art. 77, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. I sp. z o.o. podniosła też, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte na wniosek [...] Konserwatora Zabytków, który nie miał przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93 opublikowany w piśmie Wspólnota 1994/42/16). Na wstępie podkreślić należy, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz 717 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wskazać trzeba, iż postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę (które miało miejsce w niniejszej sprawie) jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Stąd odesłanie do przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego zawarte w art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego stanowiące, że w postępowaniu w sprawie zamiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisu art. 32 – 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Zgodnie z art. 32 ust.1 ust. 4 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli więc planowane odstępstwo dotyczy materii wymagającej uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę należy dołączyć taką decyzję, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o ile na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu gdy jest ona wymagana winien prowadzić do wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji o odmowie zmiany pozwolenia na budowę. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, w tym do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, należy uznać je za bezzasadne. Skarżąca Spółka podniosła, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie było wymagane w niniejszej sprawie. Jako argument na poparcie tego twierdzenia podniosła, że w niniejszej sprawie została już wydana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, w wypadku której decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była wymagana. Analogicznie zatem, zdaniem Skarżącej, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przed wydaniem decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. również nie było konieczne. Trzeba jednakże mieć na uwadze, że zgodnie z cytowaną wyżej treścią art. 32 ust 1 pkt 4 Ustawy Prawo budowlane w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, niezbędne jest posiadanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak trafnie bowiem wskazał organ w kontrolowanej decyzji, zmiana pozwolenia na budowę, polegająca na wykonaniu robót budowlanych zwiększających powierzchnię i kubaturę pomieszczeń butiku, jak również zmieniających formę architektoniczną budynku poprzez zabudowę podcieni budynku, wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 59 w związku z art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mocą art. 59 ust. 1 zdanie drugie, w związku z art. 50 ust 2 w/w ustawy nie wymaga się decyzji o warunkach zabudowy w przypadku montażu, przebudowy lub remontu, jeśli nie powodują one zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu, a także nie zmieniają jego formy architektonicznej. Zatem a contrario, wszelkie przebudowy i remonty zmieniające formę architektoniczną budynku, oraz powodujące zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu takie jak np. zabudowanie podcieni budynku, które miało miejsce w niniejszej sprawie, wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed uzyskaniem pozwolenia na roboty budowlane. Zabudowa podcieni budynku witrynami zmienia zagospodarowanie przestrzenne terenu dotychczas udostępnionego pieszym, jak również sposób użytkowania budynku w tej części, a ponadto zmienia jego formę architektoniczną. Na ten aspekt wskazał [...] Konserwator Zabytków podkreślając, że przegrodzenie witrynami prześwitu od strony ul. [...], do których prowadziły dwa ciągi schodów zewnętrznych poprzez brak konsekwencji i logiczności takiego rozwiązania stanowi element dysharmonizujący z uporządkowaną kompozycją budynku. Na marginesie zauważyć należy, iż niezasadnym jest argument podnoszony przez stronę, który zarzuca organowi wydanie decyzji stwierdzającej nieważność zamiennego pozwolenia na budowę na wniosek. Jak wynika bowiem z akt sprawy, a także z treści samej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., postępowanie to toczyło się z urzędu. Należy podkreślić, iż jakkolwiek budynek zlokalizowany przy ulicy [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków, to jednak leży on w strefie ochrony konserwatorskiej "[...] – historyczny zespół miasta z [...]", stąd zainteresowanie [...] Konserwatora Zabytków przedmiotową inwestycją było uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji znak: [...] z dnia [...] października 2009 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. W okolicznościach sprawy wydanie przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] zmieniającej pozwolenie na budowę bez wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiło bowiem rażące naruszenie art. 32 ust.1 ust. 4 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę jako bezzasadną oddalił.