II GSK 1229/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) Małgorzata Rysz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 992/11 w sprawie ze skargi B. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 992/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę B. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego Prezesem ARiMR) z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], o ustaleniu nienależnie pobranej przez B. N. kwoty płatności z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Prezesa ARiMR. Organ ten stwierdził, że w dniu [...] marca 2005 r. B. N. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, załączając do wniosku plan dostosowania gospodarstwa. Z planu tego wynikało początkowo, że producent rolny zadeklarował wybudowanie na działkach ewidencyjnych numer 301 i 310 (położonych w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb ewidencyjny [...]) płyty gnojowej o powierzchni 36 m2 oraz budowę zbiornika zamkniętego na gnojówkę o pojemności 28,80 m3, jednakże w toku rozpoznawania wniosku producent dokonał trzykrotnie ([...] października 2005 r., [...] marca 2006 r. i [...] lipca 2006 r.) korekt bądź zmian wniosku. Ostatecznie na podstawie zgromadzonych dokumentów Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, że wnioskodawca ubiega się o dofinansowanie w wysokości [...] zł w związku z wyposażeniem gospodarstwa w płytę gnojową o powierzchni 43,50 m2, zamknięty zbiornik na gnojowicę o pojemności 151,06 m3 i kryty zbiornik na gnojówkę o pojemności 34,80 m3, przy czym urządzenia te miały zostać wykonane na działce ewidencyjnej numer 301 (płyta gnojowa, zbiornik na gnojówkę) i 310 (zbiornik na gnojowicę). Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał B. N. pomoc w łącznej wysokości [...] zł, płatną w dwóch ratach po [...] zł. W związku ze złożeniem przez wnioskodawcę oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zadeklarowanego w planie dostosowania gospodarstwa, w dniu [...] października 2007 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy odbyła się kontrola na miejscu, podczas której stwierdzono, że wnioskodawca wybudował płytę gnojową o powierzchni 49,14 m2 (na działce ewidencyjnej 310) oraz jeden duży zbiornik na gnojowicę o pojemności 190,7 m3 (na działce ewidencyjnej 310), natomiast nie wybudował zbiornika na gnojówkę o pojemności 34,8 m3 na działce ewidencyjnej 301. W konsekwencji organ ARiMR uznał, że przedsięwzięcie zostało zrealizowane niezgodnie z planem dostosowania, co skutkowało m.in. wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych przez wnioskodawcę płatności przyznanych decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Postępowanie to zakończyło się wydaniem z upoważnienia Prezesa ARiMR decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu nienależnie pobranych przez B. N. płatności w wysokości [...] zł z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy wspomniane rozstrzygnięcie. Organ administracji stwierdził, że przedsięwzięcie opisane w planie dostosowania, na które beneficjent otrzymał pomoc nie zostało zrealizowane w całości, a złożone przez stronę oświadczenie o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia było niezgodne ze stanem rzeczywistym, co musiało skutkować zwrotem pierwszej raty płatności stosownie do treści § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem RM z 18 stycznia 2005 r."). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyjmując takie stanowisko Prezes ARiMR nie naruszył przepisów prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Powołując się na treść § 3 pkt 3 lit. a) i b), § 5 ust. 1, § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r., Sąd pierwszej instancji wskazał m.in., że płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE, które to przedsięwzięcie może polegać na wyposażeniu gospodarstwa w płytę gnojową lub zbiornik na gnojowicę lub gnojówkę lub na rozbudowanie płyty gnojowej. Płatność ta wypłacana jest w dwóch równych ratach, przy czym w przypadku niezrealizowania w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub niezłożenia w terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia – pierwsza rata podlega zwrotowi. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji prawidłowo ustalił, że B. N. nie wykonał inwestycji zgodnie z przedłożonym planem dostosowania gospodarstwa. Wprawdzie pierwotnie skarżący deklarował zamiar wybudowania jednego zbiornika, jednakże oświadczeniem z dnia [...] lipca 2006 r. zrezygnował z zamiaru wybudowania wspólnego zbiornika na gnojówkę i gnojowicę oraz dokonał stosownej korekty wniosku oraz zmian w zapisie planu dostosowania, w którym w tabeli 7.2 ("Stawki i wysokość płatności dla gospodarstwa realizującego przedsięwzięcie w zakresie przechowywania nawozów naturalnych – wyposażenie w kryty zbiornik na gnojowicę lub gnojówkę") zadeklarował wybudowanie dwóch zbiorników o pojemności odpowiednio 34,80 m3 i 151,06 m3 oraz odpowiednio - w oparciu o przyjęte stawki w zależności od pojemności zbiornika - wyliczył wysokość płatności. Zdaniem Sądu, przeprowadzone w wyniku kontroli czynności wykazały bezspornie brak zgodnego z planem dostosowania wykonania wszystkich urządzeń do przechowywania nawozów naturalnych oraz inną lokalizację płyty gnojowej. W tej sytuacji Prezes ARiMR zasadnie uznał, że przedsięwzięcie opisane w planie dostosowania - na które beneficjent otrzymał pomoc - nie zostało zrealizowane w całości, co uzasadniało zastosowanie w sprawie § 10 ust. 1 w związku z § 11 rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r. Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, że "niewielkie niezgodności" pomiędzy planem dostosowania gospodarstwa rolnego a zrealizowaną inwestycją nie mogą uzasadniać stanowiska, iż cel dofinansowania nie został osiągnięty, skoro zaplanowany obiekt został wykonany i odebrany, czyli nastąpiło dostosowania gospodarstwa wnioskodawcy do standardów UE. Powołując się na treść § 3 pkt 3 rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można dostosować gospodarstwa do standardów UE w części, a jedynie w całości i to zgodnie z przedstawionym planem dostosowania. Plan ten musi być traktowany jako całość, zaś brak realizacji choćby jednego z jego punktów bądź realizacja inwestycji w sposób odmienny od założeń planu powoduje, że cel podjętego działania nie został osiągnięty. W niniejszej sprawie skarżący dokonał samodzielnych zmian dotyczących rodzaju urządzeń i ich lokalizacji, niezgodnych z zapisami planu dostosowania gospodarstwa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, taka realizacja planu nie prowadzi do dostosowania gospodarstwa do standardów UE. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył B. N. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji administracyjnych wydanych w obu instancjach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 10 pkt 1 rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r., polegającą na przyjęciu, że skarżący nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej - powołując się na treść § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r. - stwierdził, że dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE może polegać m.in. na wyposażeniu go w jeden zbiornik na nawozy naturalne oraz na wybudowaniu płyty gnojowej. Wprawdzie skarżący wybudował płytę gnojową o większej powierzchni niż wskazana w planie dostosowania i została ona umiejscowiona na działce nr 310 a nie na działce nr 301, a ponadto wybudował jeden zbiornik na nawozy naturalne, jednakże poprzez realizację tego przedsięwzięcia dostosował swoje gospodarstwo do standardów unijnych w zakresie przechowywania nawozów naturalnych, do czego w istocie zobowiązał się we wniosku o płatność. Skarżący nie wykorzystał zatem środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w sposób sprzeczny z celem, na jaki zostały mu one przyznane. Zrealizował bowiem przedsięwzięcie dopuszczone przez rozporządzenie RM z 18 stycznia 2005 r. w terminie wskazanym w tym rozporządzeniu oraz złożył stosowne oświadczenie w tej materii. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w takiej sytuacji orzeczenie wobec skarżącego obowiązku zwrotu pierwszej raty płatności należy uznać za niezasadne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o oddalenie środka odwoławczego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię § 10 pkt 1 rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r. Powszechnie przyjmuje się, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu podnosi, że dokonując interpretacji tego przepisu w kategorii wykładni celowościowej, należy przyjąć, iż płatność podlega zwrotowi w sytuacji, gdy w terminie wskazanym w rozporządzeniu producent rolny nie zrealizował przedsięwzięcia koniecznego do tego, aby dostosować gospodarstwo do standardów Unii Europejskiej lub nie złożył stosownego oświadczenia. Przy czym, w ocenie skarżącego, treść: § 3 pkt 3 lit. a) i b) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r. wskazuje, że celem przyznania środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej jest dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, niezgodność pomiędzy planem dostosowania gospodarstwa rolnego, a zrealizowaną inwestycją nie oznacza, że nie nastąpiło dostosowanie gospodarstwa do standardów unijnych. Skarżący wykorzystał bowiem środki pochodzące z funduszy unijnych w sposób zgodny z celem, na jakie zostały mu one przyznane, a w związku z tym cel dofinansowania został osiągnięty, skoro zaplanowana inwestycja została wykonana, mimo pewnych odstępstw od zadeklarowanego planu. Przechodząc do tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego należy na wstępie przypomnieć treść zakwestionowanego przepisu, gdyż jego prawidłowe rozumienie wyznacza kierunek badawczy Sądu drugiej instancji. Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r. stanowi: "Pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w art. 9 ust. 3 pkt 1 lit. b". Z § 3 pkt 3 rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r. wynika, że płatność jest udzielana producentowi, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE. Innymi słowy, zobowiązanie się przez producenta rolnego do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania jest deklarowaniem, wyrażeniem gotowości realizacji przedsięwzięcia przedstawionego w planie, który zawiera opis przedsięwzięcia. Zobowiązanie do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania jest zatem zobowiązaniem do realizacji oznaczonego, zdefiniowanego, mającego określone cechy przedsięwzięcia. Plan ten służy również do określenia wysokości płatności, a następnie jego realizacja jest podstawą do wypłaty płatności w całości. Realizacja planu w sposób niezgodny z jego zapisem nie może stanowić realizacji przedsięwzięcia określonego w planie, a zatem nie zostaje osiągnięty cel działania, tj. dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów UE. Na takie rozumienie pojęcia "realizacja przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE" wskazują także postanowienia zawarte w § 6 i § 9 rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r., z których jednoznacznie wynika, iż przedsięwzięcie musi być w całości realizowane zgodnie z planem dostosowania, aby płatność została przyznana w dwóch równych ratach. Zatem jeżeli plan dostosowania został zrealizowany w inny sposób niż przewidują jego założenia, to gospodarstwo rolne nie zostało dostosowane do standardów UE i wówczas ma zastosowanie § 10 ust. 1 omawianego rozporządzenia, określający obowiązek zwrotu pierwszej raty płatności. W orzecznictwie sądów administracyjnych uformowała się jednolita wykładnia omawianego zagadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 688/08; z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 418/09; z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1623/11; z dnia 6 lutego 2013 r. II GSK 2087/11 – treść uzasadnień tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Należy nadto podkreślić, że sens językowy przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia RM z 18 stycznia 2005 r. jest jasny i oczywisty, zatem nie ma potrzeby odwoływania się do wykładni celowościowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.