I OSK 861/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z.-S., E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1538/11 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1.oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od A. Z.-S. i E. Z. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I OSK 861/12 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., oddalił skargę A. Z. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Imiennym nakazem przydziału kwatery stałej z dnia [...] listopada 1955 r. przydzielono siostrze A. Z. - pracownikowi cywilnemu, lokal mieszkalny przy ul. [...] w W. Siostra A. Z. zmarła w dniu 31 sierpnia 1993 r. Pismem z dnia 5 stycznia 1994 r. A. Z. wystąpiła o przydział wymienionego lokalu. Kierownik Garnizonowej Administracji Mieszkań [...], decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r., stwierdził brak podstaw do przydziału lokalu mieszkalnego. Szef Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r., stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r., wskazując, że została wydana przez niewłaściwy organ oraz wezwał A. Z. do zwolnienia do dnia 14 maja 1994 r. zajmowanego lokalu mieszkalnego i przeprowadzenia się do stałego miejsca zamieszkania i zameldowania. Wskazano, że okoliczność wspólnego zamieszkiwania z siostrą nie stanowi podstawy do ubiegania się o przydział lokalu, tym bardziej, że A. Z. wyprowadziła się w 1963 r. do innego mieszkania, a następnie do domu jednorodzinnego, który jest własnością jej córki. A. Z. była wzywana pismami z dnia 14 października 1997 r. i z dnia 29 października 1998 r. do opróżnienia lokalu, do których to pism się nie zastosowała. Następnie Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w dniu 17 listopada 1999 r. wystąpił do Sądu Rejonowego [...] z pozwem o opróżnienie przez stronę przedmiotowego lokalu. A. Z. wystąpiła z pozwem o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu wymienionego lokalu, który został oddalony. Dyrektor Regionalny WAM w W., pismem z dnia 21 kwietnia 2008 r., zawiadomił A. Z. o wszczęciu postępowania w sprawie zajmowania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] bez tytułu prawnego. Sąd Rejonowy [...], postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2009 r., umorzył postępowanie o eksmisję A. Z. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. zobowiązał A. Z. i E. Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. [...] oraz do uiszczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania począwszy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna do dnia opróżnienia tego lokalu. Wskazano, że postępowanie zostało wszczęte przed dniem 1 lipca 2010 r., a więc sprawa podlegała rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 143). Stwierdzono, że A. Z. nie posiada tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...]. Samo zamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu nie daje A. Z. prawa do lokalu. Uznano, że strona nie należy do żadnej kategorii osób wymienionych w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, a zatem tryb administracyjny w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu jest zasadny. Prezes WAM, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 4 maja 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazano, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., ponieważ postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 lipca 2010 r. Stwierdzono, że organ obowiązany był wydać decyzję, bowiem bezsporne jest, że A. Z. i E. Z. nie posiadają decyzji (ani innego dokumentu), które przyznawałyby im prawo do lokalu. Organ II instancji podkreślił, że sąd powszechny oddalił powództwo o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu. Prezes WAM wskazał, że okoliczność, iż małżonkowie są emerytami w wieku 75 i 80 lat i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, a także fakt, iż mieszkają w lokalu od ponad 18 lat, nie jest istotny dla sprawy. Fakt zamieszkiwania i zameldowania nie stanowi tytułu prawnego do lokalu. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 7 K.p.a., ponieważ zasadę praworządności, wyrażoną w tym przepisie, stosuje się w sprawach uznania administracyjnego, tj. wówczas, gdy treść decyzji nie jest zdeterminowana wolą ustawodawcy. W przedmiotowej sprawie organ był zobligowany do wydania decyzji zobowiązującej strony do opróżnienia lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego, uiszczenia należnych opłat oraz odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. Z., żądając uchylenia decyzji organów obu instancji. Podniesiono, że przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta ustną decyzją Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego z dnia [...] czerwca 1994 r., zgodnie z którą A. Z. mogła zamieszkać w przedmiotowym lokalu. Zarzucono, że organ I instancji wznowił postępowanie w dniu 21 kwietnia 2008 r., bez podania podstawy prawnej (po 14 latach od postępowania zakończonego decyzją ustną z dnia 23 czerwca 1994 r.). Zarzucono również, że postępowanie wznowiono przed zakończeniem postępowania toczącego się przed sądem powszechnym, ponadto, decyzje organów obu instancji naruszają art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż dotyczą sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną z dnia 23 czerwca 1994 r. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 5 stycznia 1994 r., a decyzje organów obu instancji naliczają opłaty za użytkowanie lokalu i opłaty pośrednie oraz odszkodowanie w oparciu o art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP obowiązujący od dnia 1 lipca 2004 r. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie. Podkreślono, że zgoda organu wojskowej administracji mieszkaniowej, na którą powołuje się skarżąca jest uwidoczniona w formie notatki na piśmie Kierownika GAM [...] przesyłającym odwołanie strony organowi wyższego stopnia. Notatka ta jest mało czytelna, a ponadto nie może być podstawą twierdzenia, że w sprawie wydano ustną decyzję wyrażającą zgodę na zamieszkiwanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ II instancji zastosował w sposób prawidłowy przepis art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W., pismem z dnia 21 kwietnia 2008 r., zawiadomił A. Z. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajmowania lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Mąż skarżącej, jako uczestnik, o prowadzonym postępowaniu został poinformowany pismem z dnia 26 maja 2008 r. Wszczęcie przedmiotowego postępowania nastąpiło zatem przed uchyleniem powołanego art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i nie zostało przed dniem 30 czerwca 2010 r. zakończone ostateczną decyzją administracyjną, a więc powołana podstawa rozstrzygnięcia była prawidłowa. Sąd I instancji podkreślił, że decyzje zapadłe w 1994 r., dotyczące opróżnienia przedmiotowej kwatery, nie mają znaczenie dla oceny legalności decyzji wydanych w tym postępowaniu. Zapadły one, bowiem pod rządami ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. nr 5, poz. 19, ze zm.), która w ogóle pojęciem "opróżnienia kwatery" się nie posługiwała. W powołanej ustawie mówi się natomiast o "zwolnieniu osobnej kwatery stałej" oraz "przekwaterowaniu z osobnych kwater stałych". Stąd też teza o tożsamości podmiotowej i przedmiotowej wymienionych postępowań nie wydaje się trafna. Zdaniem WSA w Warszawie bezsporna jest okoliczność, że tytuł prawny do przedmiotowego lokalu uzyskała siostra skarżącej w trybie imiennego nakazu przydziału kwatery z dnia [...] listopada 1955 r., jako cywilny pracownik wojska. Do zamieszkania uprawnieni byli również członkowie jej rodziny – ojciec, matka, brat i siostra. W dniu 31 sierpnia 1993 r. siostra A. Z. zmarła, a skarżąca w dniu 5 stycznia 1994 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej rzecz tytułu prawnego do lokalu. Nie ulega też wątpliwości, że skarżąca była kilkakrotnie pisemne wezwana do zwolnienia lokalu i tych wezwań nie wykonała. WSA w Warszawie podniósł, że również Sąd Rejonowy [...], oddalając jej powództwo o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu, nie uznał prawa skarżącej do lokalu mieszkalnego. Podkreślono, że organ trafnie uznał, iż skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do spornego lokalu. Sam fakt zamieszkiwania w lokalu, a nawet zameldowania w nim oraz ponoszenia kosztów z tym związanych, nie daje podstaw do uznania istnienia takiego tytułu. Sąd I Instancji nie zgodził się z argumentami, że w dniu 23 czerwca 1994 r. została ogłoszona przez Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego decyzja ustna, wyrażająca zgodę na zamieszkanie skarżącej w przedmiotowym lokalu. A. Z. swoje twierdzenia oparła na odręcznej adnotacji pracownika Sekcji Zakwaterowania, który po rozmowie z przełożonym na odwrocie pisma z dnia 21 lutego 1994 r. napisał "w dniu 8 sierpnia 1995 r. ustaliłem tel z p. pułkownikiem S., że jest zgoda na zamieszkanie pani Z. w tym mieszkaniu". Taka adnotacja nie ma cech decyzji administracyjnej, a więc nie sposób przyjąć, że wspomniana adnotacja dawała podstawę do stwierdzenia, iż w sprawie została ogłoszona decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 K.p.a. WSA w Warszawie uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do podjęcia przez organy obu instancji rozstrzygnięć będących przedmiotem zaskarżenia. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła A. Z., zarzucając naruszenie: • prawa procesowego tj. art. 104 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w dniu 23 czerwca 1994 r. nie doszło do wydania i ogłoszenia decyzji ustnej przez Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu W., podczas gdy taka decyzja została wydana, a więc skarżąca miała tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego; • art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, polegające na nieprawidłowym zastosowaniu w sprawie trybu administracyjnego, podczas gdy w stosunku do skarżących powinien zostać zastosowany przepis art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w myśl którego wobec emeryta lub rencisty stosuje się przepisy K.p.c. dotyczące eksmisji; • art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Rady do Spraw Uchodźców pomimo, że naruszała ona art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony. Podkreślono, że na wniosek skarżącej w 1994 r. wszczęto postępowanie, które skutkowało wydaniem ustanej decyzji, na mocy której stronie przyznano prawo do lokalu mieszkalnego. A. Z. i E. Z. legitymowali się zatem prawem do lokalu. Nawet gdyby przyjąć, że skarżący nie legitymowali się takim prawem, to organy obu instancji powinny rozpatrzeć, czy w sprawie nie należy zastosować trybu określonego w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, bowiem przepis ten dotyczy emerytów i rencistów spełniających kryteria do otrzymania świadczeń z opieki społecznej. Ponadto w toku postępowania administracyjnego nie uwzględniono słusznego interesu strony i interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WAM wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Zarzut niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisu art. 104 K.p.a. należy uznać za całkowicie bezpodstawny. Zadaniem skarżącej organy błędnie przyjęły, że nie legitymuje się ona prawem do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W., podczas gdy - jej zdaniem – prawo to wynika z ustnej decyzji administracyjnej Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu W. z dnia [...] czerwca 1994 r. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym podstawowe znaczenie ma, wyrażona w art. 14 § 1 K.p.a., zasada pisemności. Nakazuje ona organom administracji publicznej załatwianie spraw w formie pisemnej. Ustne załatwienie sprawy może, zgodnie z art. 14 § 2 K.p.a., nastąpić wtedy, gdy zezwala na to przepis prawa i przemawia za tym interes strony, z tym jednak, że treść takiego ustnego rozstrzygnięcia powinna być utrwalona w formie protokołu lub podpisanej przez strony adnotacji. Dzięki zasadzie pisemności w toku postępowania tworzone są akta, które dokumentują czynności administracji. Pozwala to stronie oraz innym podmiotom na kontrolowanie działań organów administracji, a więc ta zasada jest prowadzona w interesie pewności i jasności stosunków prawnych. Działanie organów administracji pozostawia ślad w postaci dokumentacji, która potem może być wykorzystana do kontroli i weryfikacji podjętych rozstrzygnięć. Taka kontrola może odbywać się przed wszystkim w toku instancji, w ramach postępowania odwoławczego, a następnie sądowoadministracyjnego. Czynności dokonywane w sposób ustny w postępowaniu administracyjnym są wyjątkiem od zasady pisemności, ponadto zawsze powinny być utrwalone, zgodnie z art. 14 § 2 w zw. z art. 67 § 2 pkt 5 K.p.a., w formie protokołu lub podpisanej przez strony adnotacji. Tak sformułowane reguły chronią także pewność obrotu prawnego, bowiem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zostaje utrwalone w pewnej i możliwej do zweryfikowania formie. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, iż twierdzenia strony skarżącej o wydaniu korzystnej dla niej decyzji zezwalającej na zamieszkanie w spornym lokalu mieszkalnym są bezpodstawne. Adnotacja, na notatce służbowej z dnia 21 lutego 1994 r. dotyczącej odwołania A. Z. od decyzji odmawiającej jej przydziału lokalu mieszkalnego, dotyczy jedynie ustaleń ustnych wynikających z rozmowy telefonicznej pomiędzy urzędnikiem a jego przełożony. Adnotacja ta nie jest podpisana, a więc nie odpowiada wymogom określonym w art. 14 § 2 K.p.a. Należy podkreślić, że A. Z. i E. Z. również w trakcie całego postępowania nie wylegitymowali się stosownym protokołem ustnego ogłoszenia decyzji lub kopią sporządzonej i podpisanej adnotacji. Niepodpisana adnotacja, będąca zapisem ustanej rozmowy podwładnego z przełożonym, nie może być uznana za formę potwierdzenia wydania ustnie decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że o wydaniu takiej decyzji nie świadczą również dalsze działania wojskowych organów mieszkaniowych. Konsekwentnie domagały się one w latach 1995 – 2011 opuszczenia przez skarżących spornego lokalu mieszkalnego, a powództwo skarżącej o ustalenie stosunku najmu zostało przez sąd powszechny oddalone. A. Z. i E. Z. nie posiadają zatem uprawnień do lokalu mieszkalnego przy ul. [...], w takiej sytuacji wobec wszczęcia postępowania administracyjnego przed dniem 30 czerwca 2010 r., organ prawidłowo zastosował tryb określony w art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367, ze zm.). Należy podkreślić, że organ nie był zobligowany do zastosowania wobec A. Z. i E. Z. dobrodziejstwa określonego w art. 45 ust. 3 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W dacie wydania decyzji administracyjnej przepis ten wskazywał, że w stosunku do emerytów i rencistów nie stosuje się trybu administracyjnego związanego z opróżnianiem lokalu mieszkalnego, ale tryb cywilny w sytuacji, gdy korzystają oni ze świadczeń z opieki społecznej. Skarżący są emerytami, jednak w toku postępowania nie wykazali oni, aby byli objęcie świadczeniami z opieki społecznej. Co więcej, jak wynika z akt sprawy administracyjnej oraz akt sądowych, otrzymują oni świadczenia emerytalne, które są wyższe niż kryterium dochodowe na jedną osobę w rodzinie określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, ze zm.) uprawniające do otrzymywania świadczeń z opieki społecznej. W toku postępowania skarżący nie powoływali okoliczności, które wskazywałby na to, że korzystają z innych form opieki społecznej, a zatem brak było podstaw prawnych do wystąpienia przez Wojskową Agencję Mieszkaniową z pozwem o opróżnienie lokalu mieszkalnego. Nie ma znaczenia dla sprawy, że złożone przez skarżących na rozprawie dokumenty wskazujące, iż po śmierci w dniu 31 sierpnia 1993 r. osoby legitymującej się prawem do lokalu mieszkalnego, od kwietnia 1994 r. nie posiadali lokalu mieszkalnego. Z faktu nieposiadania lokalu mieszkalnego nie można wywodzić prawa do lokalu należącego do zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Organy wojskowe mają obowiązek zapewnić lokal mieszkalny żołnierzom zawodowym i innym uprawnionym, a nie każdej osobie, która takiego lokalu nie posiada. Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Skargę kasacyjną złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona zwolniona z kosztów postępowania, dla której postanowieniem z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1538/11 ustanowiono pełnomocnika z urzędu. Brak jest więc dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.