II SA/Kr 251/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2011 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. , po wznowieniu postępowania, orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: przebudowa wraz z nadbudową istniejącej oficyny oraz budowa nowego budynku z apartamentami hotelowymi, częścią biurową, usługową, garażem, infrastrukturą techniczną i nadbudowa kominów budynków sąsiednich przy ul. [...] (działka nr 1) i ul. [...] (działka nr 2 ), zlokalizowanego na działkach nr 3, 2 , 1 obr. [...] - część kubaturowa, nr 3, 4 - przyłącza infrastruktury, wjazd, przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2004 r., na rzecz A. sp. z o.o., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2005 r. i umorzeniu postępowania w przedmiocie wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Odwołanie od powyższe decyzji złożyła " B. " sp. z o.o. w K. zarzucając naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia i braku ustalenia, czy wnioskujący o wznowienie postępowania posiadali w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazano także na naruszenie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wobec nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie spełnienia przesłanek określonych art. 146 k.p.a., w związku z brakiem rozważenia czy w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a. uniemożliwiająca uchylenie decyzji, o ile upłynęło 5 lat od jej doręczenia, pomimo prawdopodobieństwa istnienia tej przesłanki. Zarzucono również błędną wykładnią art. 146 § 2 k.p.a., w związku z przyjęciem, że fakt zrealizowania inwestycji uniemożliwia zastosowanie powyższej regulacji prawa, podczas gdy wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 w związku art. 146 § 2 k.p.a. nie jest tożsame z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, gdyż w takim przypadku organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] Wojewoda uchylił decyzję organu l instancji i orzekł, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 2 i 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia dokonane przez organ l instancji w zakresie uprawnień wnioskodawcy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jak i dochowanie przez nich terminu do jego złożenia są prawidłowe. Jednocześnie analiza materiału dowodowego potwierdziła, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wnioskodawca, posiadający przymiot strony postępowania nie uczestniczył w nim bez własnej winy. W wyniku oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził jednakże, że ze względu na upływ czasu od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2004 r., której dotyczy wznowienie postępowania, orzeczenie organu instancji jest wadliwe i winno zostać skorygowane, bowiem w sprawie ma zastosowanie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] marca 2004 r. została stronom postępowania doręczana w dniach od 12 marca 2004 r. do 19 marca 2004 r., a zatem upływ 5 -letniego okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w dniu 19 marca 2009 r. Ponieważ po wznowieniu postępowania nie została przed tą datą wydana decyzja w sprawie, to nawet w przypadku istnienia wad postępowania o których mowa w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., organ administracji nie posiada już uprawnień do uchylenia takiej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "B. " sp. z o.o. w K. , zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 k.p.a., wobec orzeczenia, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, które mogłoby doprowadzić organ do takiego wniosku, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy nie ustosunkował się bowiem do kwestii podniesionych w odwołaniu, a jedynie ograniczył się do powtórzenia wniosków decyzji organu l instancji. Strona skarżąca zaznaczyła, że przepisami administracyjnymi, mającymi wpływ na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę są przede wszystkim przepisy techniczno - budowlane, a o naruszeniu tych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskujący miał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2004 r. W razie ewentualnego ustalenia, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 2004 r. dotyczyło interesu prawnego wnioskującego, to nie on osobiście, a organ wspólnoty mieszkaniowej powinien być zawiadamiany o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Strona skarżąca wskazała także na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Wskazano również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić na podstawie jakich dowodów organ ustalił spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest zatem jasne, w jaki sposób organ postrzega spełnienie przesłanki z w/w przepisu, a w szczególności kwestię interesu prawnego warunkującego uczestnictwo podmiotu w postępowaniu administracyjnym. Nie wyjaśniono także zastosowania podstawy prawnej, a to art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o niezgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo ustalił, że D.M. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, a więc została spełniona przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Słusznie również przyjęto, że od dnia doręczenia w/w decyzji Prezydenta Miasta K. upłynęło 5 lat, a zatem na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. nie można było uchylić tej decyzji, lecz należało stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia, czy zachodzi podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy podzielić zarzuty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w prawomocnym wyroku z 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/10. Orzeczenie to zapadło w niemal identycznym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie i również dotyczyło decyzji stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano: "Zdaniem sądu nie można podzielić zapatrywania strony skarżącej, iż w niniejszym postępowaniu organ nie zbadał czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnić tu należy, iż z uwagi na czas w którym wszczęte było postępowanie zakończone decyzją z [...] marca 2004 r., przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie był badany w oparciu o przesłanki przepisu art. 28 ust 2 oraz art. 3 pkt 20 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. 2006 Nr 156 póz. 1118 (vide: art. 7 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. z dnia 10 maja 2003 V r.) ale w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W odróżnieniu od aktualnie obowiązujących zasad przyznających w postępowaniu o pozwoleniu na budowę przymiot strony jedynie inwestorowi oraz właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, badając przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, według zasad jakie obowiązywały przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane dokonane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. przymiot ten należało przyjmować szeroko, mając na uwadze jedynie interes prawny danego podmiotu - podobnie jak obecnie interes prawny bada się w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, iż interes prawny w takim postępowaniu, a co za tym idzie przymiot strony, mają właściciele, bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Znane jest sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę stanowisko jakie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 3 września 2008 r. w sprawie II SA/GI 238/08, według którego "stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na nieruchomości sąsiedniej jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd. Właściciel lokalu nie ma zatem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust 2 ustawy Prawa budowlane, mimo że przysługuje mu własność nieruchomości". Ze stanowiskiem tym nie zgadza się sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Zauważyć przy tym należy, iż orzeczenie to zapadło w innym stanie prawnym, niż sprawa niniejsza. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę badany był bowiem w oparciu o art. 28 ust 2 ustawy prawo budowlane a nie art. 28 k.p.a. Ponieważ jednak w orzeczeniu tym została wyrażona pewna zasada ogólna, koniecznym jest ustosunkowanie się do niej przez sąd orzekający w niniejszej sprawie. Otóż fakt, iż wspólnota mieszkaniowa nieruchomości sąsiedniej jako podmiot reprezentujący interes ogólny mieszkańców tej nieruchomości niewątpliwie może być strona w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę (w obecnym stanie prawnym - po zbadaniu czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego) nie wyklucza istnienia przymiotu strony po stronie współwłaścicieli, czy użytkowników wieczystych tej nieruchomości, którym przysługuje jednocześnie prawo własności lokali mieszkalnych w budynku sąsiadującym z nieruchomością na której inwestycja ma być zrealizowana. Wyłączenia takiego nie sposób wywieść z jakiegokolwiek przepisu prawa obowiązującego, a interes prawny tych osób może kształtować się odmiennie od interesu prawnego wspólnoty. O wyłączeniu przymiotu strony po stronie właścicieli lokali mieszkalnych będących jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości gruntowej (użytkownikami wieczystymi) z powodu przyznania tego przymiotu wspólnocie mieszkaniowej nie ma także mowy w Uchwale Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2001 r. OPK 19/01 na którą powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 3 września 2008 r. Przyjąć należy zatem, iż oprócz wspólnoty mieszkaniowej, przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nieruchomości sąsiedniej przysługuje także poszczególnym właścicielom lokali mieszkalnych będących jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości gruntowej lub jej współużytkownikami wieczystymi - przy czym w obecnym stanie prawnym muszą oni znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji. W stanie prawnym z przed nowelizacji ustawy Prawo budowlane dokonane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) przymiot strony w stosunku do takich osób należało badać szeroko mając na względzie nie tylko przepisy materialnego prawa administracyjnego ale fez prawa cywilnego (vide: Uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2001 r. OPK 19/01). Zasadnie więc jednocześnie właścicielom nieruchomości lokalowych zlokalizowanych na tej nieruchomości przymiot strony przysługiwał, a pomimo tego nie zostali oni przez organy administracji o wszczęciu postępowania powiadomieni. Nie brali więc w nim udziału bez własnej winy. Wbrew zarzutom strony skarżącej, organ zbadał także zachowanie przez uczestników terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wyrzeczenie w tym zakresie znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji". Powyższy pogląd znajduje w całości zastosowanie w niniejszej sprawie, w której wniosek o wznowienie złożył także współużytkownik wieczysty i jeden z właścicieli lokali położonych na nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Skoro stwierdzono istnienie przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to należało rozważyć jakie są konsekwencje takiej oceny. Nie ulega wątpliwości, że ostatnie doręczenie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] miało miejsce 19 marca 2004 r. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. wobec wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. po upływie 5 lat od tej daty nie było możliwe uchylenie decyzji. Art. 151 § 2 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, że w takim przypadku organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W tym zakresie Wojewoda prawidłowo skorygował błędne orzeczenie organu l instancji. Mając na uwadze powyższe skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.).