II OSK 159/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 151/11 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz J.B. kwotę 2 892 (dwa tysiące osiemset dziewięćdziesiąt dwa) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 151/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J.B. na zaskarżone postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Okoliczności faktyczne i prawne sprawy przedstawiają się następująco. Zaskarżonym postanowieniem Lubelski WINB, po rozpatrzeniu zażalenia J.B., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Zamość z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] (sprostowane postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r.), ustalające dla J.B. opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 złotych z tytułu samowolnie wykonanych robót budowlanych przy realizacji altany ogrodowej nad istniejącą piwnicą na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. Organy obu instancji ustaliły, że na przedmiotowej działce istniała przy granicy z działką sąsiednią murowana piwnica obudowana budynkiem, użytkowanym jako kurnik o wymiarach 6 x 3 m. Jesienią 2005 roku J.B. wykonała roboty budowlane polegające na częściowej rozbiórce ścian kurnika, obmurowaniu piwnicy cegłą klinkierową, ułożeniu terakoty na płycie żelbetowej stropu nad piwnicą i wykonaniu nad piwnicą zadaszenia w postaci dachu jednospadowego drewnianego, pokrytego blachodachówką, ze spadkiem na własną posesję - obiekt ten obecnie posiada wymiary 7,48 m x 3,65 m (co wynika z inwentaryzacji piwnicy), a więc ma powierzchnię 27,30 m2. Wykonane roboty organy potraktowały jako nadbudowę piwnicy, na której realizację – ze względu na powierzchnię przekraczającą 25m2 - wymagane było pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, którego J.B. nie posiadała. Organy stwierdziły jednocześnie, że nadbudowa nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zamość uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Zamościu z dnia 26 czerwca 2006 r. nr XLV/499/06 oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, dlatego postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożono na J.B. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Po wykonaniu tego obowiązku, organ ustalił opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 49 ust. 2 i art. 59 f ust. 1 przyjmując, że przedmiotowy obiekt należy do kategorii III obiektów budowlanych. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J.B., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zakwestionowała zasadność nałożonej opłaty legalizacyjnej, gdyż w jej przekonaniu nie dokonała nadbudowy piwnicy, lecz przeprowadziła remont istniejącego kurnika - w szczególności nie zwiększyła powierzchni dotychczasowego zadaszenia. W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 151/11, oddalił skargę. Wobec braku wniosku strony postępowania w przedmiocie sporządzenia uzasadnienia wyroku oddalającego skargę, Sąd I instancji postanowieniem z dnia 14 czerwca 2011 r. stwierdził prawomocność ww. wyroku z dniem 14 czerwca 2011 r. Następnie w dniu 22 sierpnia 2011 r. do Sądu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o sporządzenie uzasadnienia wyroku wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o sporządzenie uzasadnienia ww. wyroku. Postanowieniem z dnia 19 września 2011 r. Sąd I instancji przywrócił J.B. termin do złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku, jednoznacznie stwierdzając, że skarżąca nie została prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy sądowej, na której ogłoszono wyrok. W konsekwencji powyższego, postanowieniem z dnia 17 października 2011 r. uchylono ww. postanowienie o stwierdzeniu prawomocności ww. wyroku, a następnie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku, w którym Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Powołując się na art. 49 ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 30, art. 3 pkt 6 i 8, art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że realizacja przedmiotowej altany wymagała pozwolenia na budowę. Dlatego zasadne było wszczęcie procedury legalizacyjnej i wezwanie skarżącej do przedstawienia określonych dokumentów, a po wykonaniu przez nią nałożonych obowiązków - wydanie przez organ zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2010 r., ustalającego opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 złotych. W ocenie Sądu, ustalona w tym postanowieniu opłata została wyliczona poprawnie, w oparciu o art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jako pięćdziesięciokrotność stawki opłaty (500), współczynnika kategorii obiektu (1,0) i współczynnika wielkości obiektu (1,0). Ponadto Sąd wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych wyjątków od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty, który jest niezbędnym warunkiem odstąpienia od sankcji nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Opłata legalizacyjna nie jest jednak karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę stwarza dla strony możliwość odstąpienia od nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek skorzystać. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła J.B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, w szczególności naruszenie art. 113 § 1 w związku z art. 106 § 1 i § 3 oraz art. 65 § 2 w zbiegu z art. 67 § 1 i art. 73 § 3 i § 4 oraz odpowiednio z art. 106 § 1 i § 3 p.p.s.a. wobec uznania przez Sąd skuteczności prawnej doręczenia zawiadomienia stronie skarżącej o terminie rozprawy sądowej mimo braku potwierdzenia odbioru przesyłki przez stronę skarżącą oraz nieobecności strony skarżącej na rozprawie, ale przede wszystkim braku w aktach sprawy potwierdzenia powtórnego zawiadomienia pocztowego strony skarżącej o przesyłce w trybie art. 73 § 3 p.p.s.a., a następnie rozpoznania sprawy pod nieobecność strony skarżącej i pozbawienie strony możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych w ramach obrony jej praw, w tym zgłoszenia istotnego wniosku dowodowego z miejsca położenia i pomiaru geodezyjnego spornej altany, a następnie zamknięcie sprawy i wydanie zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. i W.K. wnieśli o jej oddalenie, uznanie granicy z ich działką nr [...] zaznaczonej na dołączonym do skargi szkicu jej przebiegu pomiędzy pkt. 183-637 jako niezgodnej z obowiązującym prawem oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi wskazanymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Podstawa kasacyjna, wskazana przez stronę skarżącą kasacyjnie, dotycząca naruszenia art. 113 § 1 w związku z art. 67 § 1 i art. 73 § 3 i 4 p.p.s.a. jest uzasadniona. Strona wnosząca skargę kasacyjną ma rację, że zawiadomienie o terminie rozprawy, skierowane do niej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nie zostało skutecznie doręczone w trybie art. 73 p.p.s.a. Co prawda, zawiadomienie o terminie rozprawy zostało zwrócone Sądowi I instancji przez pocztę z adnotacją o dwukrotnym prawidłowym awizowaniu przesyłki oraz jego zwrocie po przechowaniu przesyłki w urzędzie pocztowym przez okres 14 dniu, a więc po ziszczeniu się skutku doręczenia, o jakim mowa w art. 73 § 4 p.p.s.a., co z kolei dało podstawę Sądowi I instancji do wydania zarządzenia o pozostawieniu zawiadomienia w aktach ze skutkiem doręczenia, to jednak w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca kasacyjnie przedstawiła dowód, który obalił ww. domniemanie o skutecznym doręczeniu przesyłki, wynikające z art. 73 § 4 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie J.B. przedstawiła wynik postępowania reklamacyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r. o znaku: [...] sporządzonego przez Pocztę Polską S.A. Centrum Poczty Oddział Rejonowy w Z. Z ww. pisma, uwzględniającego reklamację, wynika jednoznacznie, że przesyłka polecona o nr nadawczym [...] (zawierająca dla J.B. zawiadomienie o terminie rozprawy) nie została skutecznie doręczona w trybie art. 73 p.p.s.a., ponieważ pracownik odpowiedzialny za przygotowanie powtórnego zawiadomienia niedopełnił swoich obowiązków i nie przekazał zawiadomienia do doręczenia. Pomimo tego przesyłka została zwrócona do nadawcy jako "nie podjęta w terminie". Stwierdzenie zaistnienia takiej okoliczności daje podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, które polega na tym, że strona wskutek wadliwości czynności procesowych nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na następnych rozprawach, przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Nie ulega wątpliwości, że w związku z wykazanym przez skarżącą kasacyjnie wadliwym doręczeniem ww. przesyłki nie można było uznać tej przesyłki za skutecznie doręczoną. W konsekwencji powyższego stanowiska nie można było uznać, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował obowiązek wynikający z art. 91 § 2 p.p.s.a., tj. zawiadomił na piśmie stronę o terminie posiedzenia jawnego, jak również to, że w sposób prawidłowy zastosował art. 113 § 1 p.p.s.a., zamykając rozprawę, choć jak wynika z powyższych wywodów ww. działania nastąpiły nie z winy Sądu I instancji. Stwierdzenie nieważności daje zatem podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie. Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.