II OSK 1864/12

Dnia 9 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1902/11 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1902/11 oddalił skargę W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności ogrodzenia pomiędzy dz. nr [...] i nr [...] oraz nr [...] w W., gminie Klembów, powiecie wołomińskim. Organ stwierdził, że wykonane ogrodzenie nie spełnia żadnej z przesłanek przemawiającej za koniecznością uprzedniego dokonania zgłoszenia zamiaru jego wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, gdyż nie przekracza wysokości 2,20 m, jak również nie zostało wykonane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Organ uznał też za bezzasadny zarzut W. S., iż ogrodzenie usytuowane jest w strefie kontrolowanej gazociągu. Jednocześnie organ wskazał, że toczące się postępowanie rozgraniczeniowe oraz o ochronę posiadania, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności ogrodzenia. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. S., utrzymał w mocy decyzję PINB w Wołominie z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że budowa spornego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy. Ogrodzenie to znajduje się w dobrym stanie technicznym oraz nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Tym samym uznał, iż budowa ogrodzenia nie podlegała reglamentacji administracyjnej, co uniemożliwiało stwierdzenie zaistnienia samowoli budowlanej. Powyższe musi zaś skutkować umorzeniem postępowania w ramach nadzoru budowlanego, w zaistniałym stanie faktycznym nie ma bowiem podstaw do nakazania inwestorowi rozbiórki spornego ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami sąsiednimi. Na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Decyzją w “w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na wniosek W. S. z dnia 15 września 2007 r. Przedmiotem tego postępowania było zbadanie legalności wybudowanego ogrodzenia zlokalizowanego pomiędzy działkami o nr ew. [...],[...]oraz [...]w W., gm. Klembów. Jak niewadliwe ustalił organ w zaskarżonej decyzji, sporne ogrodzenie nie jest zlokalizowane od strony miejsca publicznego, lecz między działkami o nr ew. [...]i [...] (stanowiącymi własność W. S.) i [...] (działka zabudowana stanowiącą własność M. S.), a jego wysokość nie przekracza 2,20 m. Ponadto elementy ogrodzenia są łatwo rozbieralne, ostatni rząd wykonano z elementów ażurowych. Stan techniczny urządzenia jest dobry. Ogrodzenie to o długości ok. 200 m zostało wykonane z elementów prefabrykowanych - płyt betonowych i słupków punktowo utwardzonych w gruncie, w rozstawie 2,20 m. W ocenie Sądu, skoro zatem przedmiotowe ogrodzenie nie jest zlokalizowane od strony miejsca publicznego, a jego wysokość nie przekracza 2,20 m, w aktualnym stanie prawnym budowa takiego ogrodzenia nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Ingerencja organów nadzoru budowlanego wobec przedmiotowego ogrodzenia jest więc niedopuszczalna, a w szczególności organy te nie mogły orzec o jego rozbiórce. Z akt sprawy nie wynika również, aby stan techniczny przedmiotowej inwestycji kwalifikował się do nakazania jej rozbiórki. Usytuowanie spornego ogrodzenia nie narusza także szerokości stref kontrolowanych wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r. Nr 978, poz. 1055). Zdaniem Sądu, trafnie zatem organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] i nr [...] oraz nr [...] w W., gm. Klembów, powiecie Wołomińskim, wobec jego bezprzedmiotowości. Sąd wskazał ponadto, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Trafnie organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że osoba pełniąca obowiązki powiatowego organu nadzoru budowlanego posiada takie same obowiązki i kompetencje jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jedynym ograniczeniem ich obowiązywania i wykonywania przez tę osobę jest ich czasowość, tj. do czasu ustania przeszkód lub powołania nowego inspektora. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku W. S. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, iż zaskarżona decyzja organu rażąco narusza prawo w następującym zakresie: a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechania należytego wyjaśnienia czy osoba, która podpisała decyzję była do tego prawidłowo umocowana; b) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez WSA, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, podczas gdy przedmiotowa spraw powinna zostać rozstrzygnięta w sposób merytoryczny; Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA na podstawie art. 185 p.p.s.a. w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane umorzono w całości postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności ogrodzenia pomiędzy dz. nr [...]i nr [...]oraz nr [...]w W., gminie Klembów. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – W. S. oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania – p.p.s.a. i k.p.a. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 105 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, a ich ocena nie narusza art. 80 k.p.a. Tym samym można też uznać, że organy administracyjne orzekające w rozpoznawanej sprawie, podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Przedmiotowa decyzja zawiera zaś wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Podzielić także należy ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że zarówno zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Wskazać przy tym trzeba, że decyzja organu I instancji została podpisana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie, w osobie pełniącej tę funkcję, Bożenę Bucką-Olender. Za trafną należy uznać również ocenę Sądu I instancji, co do prawidłowej formy zakończenia postępowania w sprawie niniejszej, czyli umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z przyczyny jego bezprzedmiotowości. W okolicznościach sprawy niniejszej bezprzedmiotowość owa była związana z brakiem podstaw dla organów administracji publicznej – organów nadzoru budowlanego do ingerencji w formie władczej, czyli wydania decyzji odnośnie spornego ogrodzenia. Jak bowiem wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, budowa spornego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia zamiaru jego budowy, ogrodzenie to znajduje się w dobrym stanie technicznym, nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia oraz nie znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu. W tym miejscu należy także podkreślić, że choć W. S. był osobą proszącą o interwencję, to postępowanie administracyjne było prowadzone w ramach nadzoru budowlanego z urzędu (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 444). W takiej sytuacji należało uznać, że skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, to tym samym prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi są więc również nieuzasadnione. Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną udzieloną przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, do którego pełnomocnik winien zwrócić się w tym zakresie.