IV SA/Gl 1080/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , , po rozpoznaniu w dniu 19 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z dnia [...] Przedsiębiorstwo A w K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Inspektora Pracy z dnia [...] nr [...] mocą którego postanowiono kontynuować czynności kontrolne w skarżącej Spółce. W skardze zarzucono rozstrzygnięciu naruszenie prawa oraz zaznaczono, że dwuinstancyjność postępowania toczącego się przed Inspekcją Pracy jest iluzoryczna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W obszernym uzasadnieniu wskazał, że wprawdzie w skarżonym postanowieniu pouczono stronę o możliwości jego zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże fakt ten wynikał z przyjętej w dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych zgodnie z którą uznawało się dopuszczalność zaskarżenia tego typu rozstrzygnięć organu. Zaznaczył jednak, że w sprawie nie można pominąć postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt OSK 1030/10 mocą którego Sąd uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i odrzucił skargę strony wskazując, że postępowanie kontrolne prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz o swobodzie działalności gospodarczej ma na celu ustalenie stanu faktycznego i jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Postanowienia wydawane w postępowaniu kontrolnym nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie mogą być ukształtowane prawa i obowiązki. Zaskarżone postanowienie wydane w trybie kontrolnym nie podlegają zatem kontroli sądów administracyjnych. Konkludując organ administracji uznał, że w sprawie wyłączona jest kognicja sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres kognicji sądów administracyjnych został unormowany w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 cytowanej ustawy. W myśl natomiast powołanego wyżej art. 3 sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 omawianego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W tym miejscu należy rozważyć jaki charakter ma postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.). Zgodnie z regulacją art. 21 wskazanej ustawy postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Postępowanie kontrolne prowadzone przez inspekcję pracy ma swój odrębny przedmiot mianowicie ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy. Postępowanie to nie jest wiec postępowaniem administracyjnym. Stosownie do postanowień art. 33 ust. 1 omawianej ustawy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy: 1) wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a; 2) kieruje wystąpienia i wydaje polecenia, o których mowa w art. 11 pkt 8; 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Wprawdzie art. 12 ustawy stanowi, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). Jednakże odesłanie to nie daje podstaw do uznania, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem administracyjnym. W świetle treści wyżej powołanego art. 33 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy stwierdzić należy stanowczo, iż postanowienia wydawane w toku kontroli nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki. Całe postępowanie kontrolne ma na celu jedynie ustalenie stanu faktycznego. Dopiero w następstwie, już po przeprowadzeniu kontroli inspektor pracy może zastosować środki o których mowa w art. 33, a więc wpływać na prawa i obowiązki jednostki kontrolowanej. W niniejszej sprawie skarżąca uczyniła przedmiotem skargi postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy utrzymujące w mocy postanowienie inspektora pracy o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Postanowienie to nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do jej istoty. Nie jest to również akt lub czynność z zakresu administracji publicznej bowiem, jak już wyżej zaznaczono nie kształtuje bezpośrednio uprawnień i obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Ponadto na takie postanowienia wydane przez inspektora pracy w oparciu o regulację art. 84 c ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.) nie służy skarga do sądu administracyjnego. Sam bowiem fakt przyznania przez ustawodawcę możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w wyniku wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu nie stanowi o charakterze sprawy i nie daje podstaw do uznania, że postanowienie to jest aktem z zakresu administracji publicznej. Przedstawione stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10 i jest w pełni podzielane przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 P.p.s.a., przewiduje art. 3 § 3 tejże ustawy. Jednakże przekazanie do właściwości sądów administracyjnych danej kategorii spraw wymaga zamieszczenia takiej regulacji w ustawie szczególnej. Ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ani ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji pracy w toku postępowania kontrolnego, a jak już wyżej zaznaczono samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów K.p.a. nie daje do tego podstawy. W tym stanie rzeczy skarga nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, wobec tego należało uznać ją za niedopuszczalną, co w świetle regulacji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi przesłankę jej odrzucenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.