II SA/Gl 392/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy R-W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 29 grudnia 2009 roku nr XLIII/266/09 Rada Gminy Radziechowy – Wieprz, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm., dalej powoływana jako "ustawa") i uchwały nr V/35/07 Rady Gminy w Radziechowach – Wieprzu z dnia 27 lutego 2007 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w rejonie drogi ekspresowej S-69 oraz drogi powiatowej nr 1435 S na terenie Gminy Radziechowy – Wieprz, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu określonego w uchwale o przystąpieniu, obejmującego obszar dwóch działek ewidencyjnych : 3819/4 i 3821/1, przedstawiony na rysunku planu. Wojewoda Śląski w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie skorzystał z możliwości stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w drodze wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Działając w oparciu o art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości jako niezgodnej z art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 16 ust. 1 ustawy. Uzasadniając skargę Wojewoda podał, że została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 23 lutego 2010 roku nr 31, poz. 446. Jednakże badanie legalności uchwały wykazało, że do jej podjęcia doszło z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu. 1) § 4 pkt 1 uchwały dopuszcza scalanie i podział nieruchomości nie określając parametrów działek uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, czym naruszono art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej powoływane jako "rozporządzenie"), 2) art. 16 ust. 1 ustawy oraz § 5 rozporządzenia przez sporządzenie rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały w niewiadomej skali. Zapis § 3 ust. 1 uchwały, że rysunek ten jest sporządzony w skali 1:1000 jest błędny. Rysunek ten jest nadto nieczytelny. Nadto organ nadzoru uznał za niezgodne z prawem regulacje § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały, definiujące pojęcie "wysokości budynku" w sposób odmienny niż czyni to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690). Wskazał także na wady w dokumentacji formalno-prawnej dotyczące braku zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Radziechowy – Wieprz informacji o projekcie planu zagospodarowania przestrzennego i brak ogłoszenia prasowego o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Te zarzuty zostały cofnięte przez pełnomocnika Wojewody Śląskiego na rozprawie w dniu 7 września 2011 roku w związku z treścią odpowiedzi na skargę i dołączonymi do niej dokumentami. Wnosząc o stwierdzenie nieważności całej uchwały skarżący powołał art. 28 ust. 1 uchwały, stwierdził, że naruszenie zasad sporządzania planu, a w szczególności "brak w planie miejscowym obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 ustawy, skutkuje wadliwością całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Powołał się organ nadzoru na orzecznictwo sądowoadministracyjne ( II SA/GL 178/08 – Lex 459359; II SA/Kr 488/08 – Lex 509622). Gmina Radziechowy – Wieprz reprezentowana przez Wójta tej Gminy, wniosła o oddalenie skargi. Podkreśliła, że uchwała dotyczy dwóch działek o nr 3819/4 i 3821/1 o łącznej powierzchni 0,2343 ha oznaczonych w ewidencji gruntów klasami: S-Ps IV, Ps IV, B-Ps IV. Wskazując na wielkość terenu dla którego plan sporządzono, stosunki własnościowe – jeden właściciel oraz klasyfikacje gruntu, nie negując obligatoryjności elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy, Gmina stwierdziła że w konkretnym przypadku wystarczającym było odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do przywołanego przez organ nadzoru wyroku z dnia 16 lipca 2008 roku sygn. akt II SA/GL 178/08 organ podkreślił, że Sąd stwierdził iż nie można pominąć żadnego ze wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy elementów, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Odnosząc się do zarzutu wadliwej skali mapy Gmina wskazała na § 3 ust. 1 uchwały oraz rysunek stanowiący do niej załącznik, w których podana jest skala 1 : 1000. Nadto zdaniem Gminy zarzut nieczytelności rysunku zgłoszony ponad rok od dnia opublikowania go w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego jest spóźniony, skoro przy opiniowaniu tego planu, a później w ramach kontroli jego zgodności z prawem przez ten sam organ – uwag takich nie zgłoszono. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa zapisem zawartym w § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały ("wysokość budynku") Rada stwierdziła, że Prawo budowlane i wydane na jego podstawie rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych (...) nie zawiera normy nakazującej przeniesienie zawartych w nim definicji na grunt ustawy o planowaniu przestrzennym. Zdefiniowanie tego pojęcia w uchwale nie narusza zapisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 roku, gdyż przedmiotem regulacji uchwały jest inna materia niż uregulowana w tym rozporządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 z zm.), a także wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.). Z istoty tej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa"). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy, stanowiącym lex specjalis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego ( art. 14 ust.8 ustawy)uchwalanym przez organ stanowiący gminy – radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. W doktrynie akcentuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego, ( część tekstowa i graficzna, inne załączniki), a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Zasadą sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy jest jego sporządzenie w skali wskazanej w art. 16 ust. 1 ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 roku sygn. akt II OSKL 871/10). Zdaniem składu orzekającego naruszenie określonej ustawowo skali w jakiej sporządza się plan stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Skala 1:1000 stanowiąca zasadę sporządzania planu jest szczególnie istotna obecnie, gdy ustalenia planu stanowią bezpośrednią podstawę dla pozwoleń na budowę. Skala taka zwiększa także możliwości czytelności rysunku planu. W zaskarżonej uchwale - jej § 3 ust. 1 – stwierdzono że rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały i będący integralną częścią ustaleń planu został sporządzony w skali 1:1000. W istocie do uchwały przedstawionej Wojewodzie Śląskiemu ( wpływ 1 styczeń 2010) jak i do uchwały przedstawionej przez Radę jako akta administracyjne ( potwierdzenie za zgodność z oryginałem 2 czerwiec 2011 ) dołączony jest załącznik nr 1 do kontrolowanej uchwały to jest rysunek planu na którym wskazano skale 1:1000. To stwierdzenie jednak należy uznać za błędne co czyni niewiadomym skalę w której ten rysunek został sporządzony i nie pozostające w zgodności z zapisem § 3 ust. 1 planu. Potwierdza to złożony na żądanie Sądu oryginał przedmiotowej uchwały do której dołączono rysunek planu w skali 1 : 1000, nie wskazując do jakiej uchwały jest on załącznikiem. Porównanie rysunku planu stanowiącego część uchwały przesłanej Wojewodzie, jak i rysunku przy uchwale przedstawionej przez Radę w ramach akt administracyjnych pozwolą wysnuć wniosek, że te rysunki ( opisane jako wykonane w skali 1 : 1000) nie stanowią pomniejszenia rysunku planu w skali 1 : 1000 dołączonego do oryginału uchwały. Nie istnieje więc możliwość stwierdzenia, w jakiej skali i czy odpowiadającej wymogom art. 16 ust. 1 został sporządzony plan miejscowy objęty kontrolowaną uchwałą. Wątpliwości w tym zakresie nie rozwiewa protokół z obrad sesji Rady Gminy Radziechowy – Wieprz z dnia 29 grudnia 2009 roku, na której to sesji podjęto zaskarżoną uchwałę. Z wyżej przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Taki rodzaj rozstrzygnięcia przesądza o braku wpływu na byt kontrolowanej uchwały, dokonanie przez Sąd oceny powstałych naruszeń prawa nią zdziałanych. Ocena ta bowiem nie może przynieść dalszych skutków niż orzeczone stwierdzenie nieważności. Jednakże w obiegu prawnym pozostaje uchwała nr V/35/07 z dnia 27 lutego 2007 roku o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w rejonie drogi ekspresowej S-69 oraz drogi powiatowej nr S 1435 na terenie gminy Radziechowy – Wieprz. Oznacza to, że jeżeli to uchwała będzie pozostawała w obiegu prawnym organy gminy są nią zobowiązane do przeprowadzenia procedury planistycznej dla terenu w niej wskazanego, zakończonej uchwaleniem planu. W związku z tym Sąd stwierdza, że nie podziela zarzutu naruszenia kontrolowaną uchwałą art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia. Obowiązek ustalania szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym ( art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy ), dotyczy tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości ( art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy ). Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje także brzmienie art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 22 ustawy ( por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 roku, sygn. akt II -OSK 1370/10). Natomiast regulacja zawarta w § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały definiująca pojęcie "wysokości budynku", a w istocie określająca sposób liczenia tej wysokości jest odmienna od definicji zawartej w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wspomniany § 6 określa także sposób liczenia wysokości budynku. Natomiast ustawa w § 15 ust. 2 pkt 6 oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku uprawnia do określenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy, co nie jest tożsame ze sposobem liczenia wysokości budynku. Żaden przepis prawa obowiązującego nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku (...), źródła prawa powszechnie obowiązującego ( por. II SA/Sz 379/08 i IV SA 385/99). W odniesieniu do zawartego w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę stwierdzenia, że w zakreślonym 30 dniowym terminie zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały, ale ogłosił je w dniu 23 lutego 2010 roku w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego należy przede wszystkim stwierdzić, że dokonane czynności nie mają żadnego wpływu na uprawnienia Wojewody wypływające z art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej. Nie zmienia to jednak faktu, że złożenie skargi na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy świadczy o braku działań nadzorczych tego organu. Kompetencja nadzorcza oznacza zarówno upoważnienie, jak i obowiązek organu nadzoru stania na straży legalności aktów podejmowanych przez organy samorządowe. Niekwestionowana możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały ( zarządzenia ) do sądu powinna być stosowana wyjątkowo i zawsze uzasadniona ważnymi względami. Wynika to z zasady kompetencyjności, która przewiduje obowiązek realizowania kompetencji przez organy administracji publicznej. Niezrealizowanie kompetencji nadzorczych bez uzasadnionych podstaw i przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia sądowi godzi w standardy państwa prawnego. Skutkuje bowiem tym, że spośród trzech gwarantowanych prawnie orzeczeń w sprawie (rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeczenia sądów dwóch instancji ), wydane być mogą wyłącznie orzeczenia sądowe. Okoliczność ta także przemawia za tezą, że zaniechanie zrealizowania kompetencji nadzorczych powinno być wyjątkowe i uzasadnione ważnymi względami, do których nie sposób zaliczyć okoliczności przedstawionych w uzasadnieniu skargi. su.