II GSK 870/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 77/10 w sprawie ze skargi G. w Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od G. w Ś. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z 23 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 77/10, po rozpoznaniu skargi G. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej: spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej organ II instancji) z [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej organ I instancji) z [...] czerwca 2009 r., nr [...], oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że 26 marca 2009 r. na drodze wojewódzkiej nr 454, na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 ton, został poddany kontroli pojazd marki Scania o numerze rej. [...] z naczepą marki Wielton, o numerze rej. [...]. Pojazd, kierowany był przez A. G., który wykonywał przewóz drogowy miału węglowego w imieniu oraz na rzecz przedsiębiorcy (przewoźnika): I. F. Przedsiębiorstwo Transportowo – Usługowo - Handlowe. Załadowcą był przedsiębiorca G. P. Sp. z o.o. z siedzibą Ś. W skutek ważenia oraz pomiarów pojazdu stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm tj.: nacisk 10,39 ton na pojedynczej osi napędowej został przekroczony o 2,39 ton; nacisk 25,28 ton na potrójnej osi przekroczono o 3,48 tony, natomiast masa zespołu pojazdów 42,19 została przekroczona o 2,19 tony. Jednocześnie przewoźnik nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ I instancji ustalił wysokość kar za przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów oraz dopuszczalnych nacisków osi na drogach na podstawie załącznika nr 2 do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Kara za przekroczenie nacisku dla pojedynczej osi napędowej wynosiła 3000 zł (1200 zł + 2 x 900 zł), za przekroczenie nacisku dla potrójnej osi 9000 zł, natomiast za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej 600 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpatrując odwołanie G. P. Sp. z o.o. decyzją z [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu II instancji złożyła spółka G. P., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. WSA podzielił rozważania organu II instancji dotyczące odpowiedzialności załadowcy. Stwierdził, iż kara pieniężna za przekroczenie dopuszczalnej masy pojazdów oraz dopuszczalnych nacisków osi na drogach została nałożona na załadowcę a skarżący miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia. Z dokumentu w postaci kwitu kontrolnego na wydany węgiel wynika jednoznacznie, że załadowca wydał towar, który wraz z masą całkowitą pojazdów przekraczał dopuszczalną normę 40 ton. Ponadto skarżąca spółka miała pełną wiedzę o masie całkowitej zespołu pojazdów i posiadała pełne dane by takie naruszenie zauważyć. Decyzja organu II instancji o ukaraniu skarżącej spółki oparta została na dowodach w postaci protokołu kontroli ważenia pojazdu i zeznaniach świadka A. G. W ocenie zarówno organu I i II instancji to właśnie stanowiło podstawę do uznania, że poddany kontroli pojazd jest nienormatywnym a załadowca miał bezpośredni wpływ na powstanie naruszenia. Prawidłowo więc, zdaniem Sądu I instancji, organy wskazały, że skoro skarżąca spółka nie miała na przejazd pojazdem nienormatywnym zezwolenia należało w świetle przepisów nałożyć karę pieniężną. Sąd I instancji dalej wskazał, ze skarżąca spółka w toku postępowania zgłaszała wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka D. K. – pracownika spółki G. P. Organy obu instancji nie przeprowadziły dowodu z zeznań zgłoszonego świadka, a ponadto nie odniosły się też w żaden sposób do powodów, dla których dowodu tego nie przeprowadzono. Jedynie w odpowiedzi na skargę do WSA organ II instancji wyjaśnił, iż w jego ocenie nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu z przesłuchania pracownika skarżącej spółki D. K. w charakterze świadka, bowiem przesłuchanie tegoż świadka nie ujawniłoby nowych istotnych okoliczności w przedmiotowej sprawie i nie miałoby wpływu na ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Reasumując powyższe WSA stwierdził, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji spółka wskazała w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności, na które miałby zostać przesłuchany ww. świadek. Do obowiązków D. K. jako pracownika G. P. Sp. z o.o. należało ważenie pojazdów w związku z załadunkiem oraz wystawianie kwitów kontrolnych. Nadto Sąd I instancji dalej podkreślił, iż przed przesłuchaniem nie można zakładać, że świadek nie ujawni żadnych nowych okoliczności mających znaczenie dla przedmiotu sprawy. W ocenie Sądu interpretując art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgłoszone przez skarżącą żądanie dokonania przez organ przesłuchania świadka, było jedynym sposobem obrony praw służących stronie w postępowaniu administracyjnym, sankcjonowanych podanymi wcześniej przepisami, stanowiącymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Nadto uwzględnienie przez organ zgłoszonego żądania niewątpliwie miało istotne znaczenie w sprawie dla ustalenia okoliczności załadunku miału węglowego i w konsekwencji odpowiedzialności załadowcy. WSA oceniając przesłuchanie świadka A. G. uznał, iż odbyło się ono prawidłowo i zgodnie z obowiązującym przepisami, a protokół kontroli nr [...] nie budzi wątpliwości, lecz zwiera oczywistą omyłkę dotycząca opatrzenia go niewłaściwą datą. Sąd I instancji dalej zaznaczył, że wszystkie dowody wskazują, że do kontroli doszło 26 marca 2009 r. a nie 23 marca 2009 r. - co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organów przedstawiających zdaniem Sądu niebudzącą wątpliwości argumentację. Ponadto błąd organu nie miał wpływu na prawidłowość przeprowadzonej kontroli. WSA uwzględniając skargę spółki G. P. wskazał na naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy a dokładniej na naruszenie zasad dotyczących postępowania dowodowego mogących mieć wpływ na niejednoznaczne ustalenie stanu faktycznego. Dodatkowo w uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że dopiero na gruncie ustaleń faktycznych, które nie budzą żadnych wątpliwości, możliwe stanie się dokonywanie wykładni określonego przepisu prawa materialnego. Natomiast organ rozpoznając ponownie sprawę przesłucha zgłoszonego świadka i dokona jego oceny a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustali, czy załadowca ponosi odpowiedzialność za naruszenie obowiązku dopuszczenia do wyjazdu na drogi publiczne pojazdu przekraczającego dopuszczalne normy. Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 2 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 2 art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości ze względu na nie uwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu przesłuchania w charakterze świadka pracownika odpowiedzialnego za załadunek towaru, a w konsekwencji, że organy nie zgromadziły i nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia, zaś okoliczności na które przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka domagała się skarżąca zostały wyjaśnione przez organy w sposób nie budzący wątpliwości. Kasator zaznaczył, iż Sąd I instancji analizując odwołanie skarżącej spółki całkowicie błędnie wywiódł okoliczności, na które domagała się ona dopuszczenia dowodu z przesłuchania jej pracownika. Jak bowiem wynika z treści pism spółki z 2 kwietnia 2009 r. oraz 10 czerwca 2009 r. zawierających wnioski dowodowe, podtrzymane następnie w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, spółka wnosiła o przesłuchanie tego świadka wyłącznie w celu wykazania, że nie ponosi odpowiedzialności w przedmiotowej sprawie, bowiem w dniu 23 marca 2009 r. i w dniach poprzedzających nie dokonywała załadunku węgla, którego dotyczył kwit wagowy oraz ustalenia kontroli drogowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 183 § 2 p.p.s.a. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a niezbędne jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczające zakres badania sprawy przez sąd I instancji. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W tej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił WSA tylko naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 2 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia zasad dotyczących postępowania dowodowego, podczas gdy zdaniem skarżącego naruszenie takie, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie miało w rzeczywistości miejsca a organy administracyjne obu instancji należycie ustaliły stan faktyczny sprawy oraz w sposób rzetelny przedstawiły motywy wydanych decyzji. Zdaniem NSA należy na wstępie wskazać, iż z przeprowadzonej kontroli pojazdu marki Scania o numerze rej. [...] z naczepą marki Wielton, o numerze rej. [...] został sporządzony protokół, w którym błędnie została naniesiona data 23 marca 2009 r. zamiast 26 marca 2009 r. Spółka G. została zawiadomiona w sposób prawidłowy o wszczętym postępowaniu. Zarówno organ I jak i II instancji wyjaśniły szczegółowo okoliczności popełnienia przez organ oczywistej omyłki w tym zakresie. NSA zauważa, że spółka wnosząc o przesłuchanie świadka D. K. – jej pracownika chciała wykazać brak okoliczności sprawy oraz dowodów wskazujących na to, że dniu w 23 marca 2009 r. kierujący pojazdem marki Scania o numerze rej. [...] z naczepą marki Wielton nie mógł przedstawić kwitu wagowego w trakcie kontroli, gdyż tego dnia ów kwit nie istniał. Skarżąca kwestionowała w ten sposób ustalenia kontroli, w wyniku której został sporządzony protokół. W związku z tym, iż Sąd I instancji jak i organy wskazały, iż protokół kontroli nr [...] nie budzi wątpliwość i zawierał oczywistą omyłkę pisarską dotyczącą daty przeprowadzenia dowodu – właściwą datą jest 26 marca 2009 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest przyjęcie przez Sąd I instancji, iż przesłuchanie świadka – D. K. - jest celowe dla ustalenia okoliczności ważenia pojazdu oraz weryfikacji zeznań przesłuchanego świadka A. G., mimo że okoliczność ta została stwierdzona dokumentami urzędowymi jakimi są: protokół z zeznań świadka A. G. i protokół kontroli ważenia pojazdu, które jak WSA sam przyznaje, nie budzą wątpliwości. NSA podziela stanowisko kasatora, iż w myśl zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelki kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pamiętać jednak należy, że celem powyższego jest dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Tym samym to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji ustaleń wymagają fakty mające obiektywnie znaczenie dla załatwienia sprawy nie zaś te, które według strony mogą mieć wpływ na jej wynik. W sprawach, przedmiotem których jest - jak w rozpoznawanym przypadku - kara pieniężna za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami, istotne jest ustalenie czy zachodzą prawem przewidziane przesłanki jej wymierzenia. Przypomnieć należy, że w myśl art. 13 g ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzonej kontroli "za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej". Art. 40c ust. 1. tej ustawy, także powołany w podstawie prawnej wydanych w tej sprawie decyzji, stanowił, że: "w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej, ustalonej zgodnie z art. 13g ust. 2". Zatem, jak trafnie wywodzono w skardze kasacyjnej, okolicznością wymagającą ustalenia było to czy miał miejsce przejazd pojazdu nienormatywnego bez stosowanego zezwolenia oraz czy doszło do przekroczenia masy całkowitej pojazdu i nacisków osi. Okoliczności te bezspornie zostały ustalone, na co wskazuje uzasadnienie decyzji a potwierdzeniem trafności takiego stanowiska jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku. WSA podziela rozważania organu dotyczące odpowiedzialności załadowcy (skarżącej spółki) jednocześnie uznając, iż organy nie uwzględniając wniosku skarżącej spółki o przesłuchanie w charakterze świadka pracownika odpowiedzialnego za załadunek w konsekwencji naruszyły zasady procedury administracyjnej wyrażone w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien uwzględnić żądanie strony tego postępowania dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednak organ może nie uwzględnić takiego żądania gdy dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (§ 2 art. 78 k.p.a.). Jak słusznie podkreślił NSA w wyroku z 17 marca 1986 r., sygn. akt III SA 1160/85 (ONSA 1986, nr 1, poz. 19): "Odmowa przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych przez organ I instancji nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie uzasadnia uwzględnienia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenia zaskarżonej decyzji." Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z kasatorem, że naruszenie zasad wyrażonych w ww. przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie było na tyle istotne aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasator prawidłowo wskazał, że naruszenie przepisów postępowania w świetle unormowań zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. musi być na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło wynik sprawy mógłby być inny. Nadto w ocenie NSA skarżąca spółka brała czynny udział w sprawie, co potwierdza analiza akt. Pismem z [...] marca 2009 r. skarżąca spółka została poinformowana o wszczęciu postępowania oraz o przysługujących jej prawach i obowiązkach. Dodatkowo 7 kwietnia 2009 r. do organu I instancji wpłynęło pismo (datowane na 2 kwietnia 2009 r.) zawierające wyjaśnienia i wnioski spółki dotyczące przedmiotowej sprawy. W ocenie NSA powyższe fakty świadczą o tym, iż skarżąca brała czynny udział w postępowaniach przed organami, ponadto pełnomocnik spółki na rozprawie NSA w dniu 20 września 2011 r. potwierdził, iż skarżąca zapoznała się z protokołem kontroli w toku postępowania odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę wyjaśnienie stanu faktycznego ustalonego przez organy obu instancji oraz podejmując rozstrzygnięcie przeanalizuje wnikliwie materiał dowody zgromadzony w niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego. W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.