IV SAB/Gl 43/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w T. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w przedmiocie wydania pozwolenia na broń oddala skargę. W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła skarga "A" Sp. z o.o. w T. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy z wniosku skarżącej o wydanie jej świadectwa broni. W skardze spółka wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od doręczenia akt, do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwieniu sprawy w terminie, zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca będąc jeszcze spółką w organizacji w dniu [...]r. zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z wnioskiem o wydanie świadectwa broni w związku z działalnością gospodarczą polegającą na prowadzeniu strzelnicy. Wystąpienie z przedmiotowym wnioskiem zostało poprzedzone: uzyskaniem pozwolenia na budowę, przeprowadzeniem robót budowlanych polegających na przebudowie niezagospodarowanego pomieszczenia, złożeniem przez kierownika budowy oświadczenia o wykonaniu obiektu ze zmianami nieodstępujacymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, uzyskaniem decyzji Burmistrza Miasta T o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy. Pomimo, że do upływu ustawowego terminu załatwienia sprawy, wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a., pozostały ponad dwa tygodnie, organ postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczył termin zakończenia postępowania na dzień [...] r. Wskazał przy tym na konieczność uzyskania potwierdzenia wpisu spółki do KRS, pozwolenia na użytkowanie strzelnicy bądź dokumentu potwierdzającego brak sprzeciwu inspektora nadzoru budowlanego wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz dokonania bliżej niezidentyfikowanych czynności z udziałem strony. Zdaniem skarżącej żądania te były niezasadne. Nie było bowiem przesłanek do wydania pozwolenia na użytkowanie, ani przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy, co stwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z [...] r. umarzając postępowanie w sprawie zawiadomienia o zakończeniu przebudowy pomieszczeń, które skarżąca z ostrożności wszczęła. Nie było także podstaw do żądania dowodu wpisu skarżącej do KRS, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, świadectwo broni wydaje się podmiotom, a nie osobom prawnym prowadzącym strzelnicę, natomiast spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, w myśl art. 11 § 1 w zw. z art. 161 § 1 Kodeksu spółek handlowych, może być podmiotem praw i obowiązków. Dalej skarżąca wskazała, iż [...] r, a więc ponad miesiąc po złożeniu wniosku, pracownik organu dokonał odbioru magazynu broni. W protokole odbioru stwierdzono, że magazyn odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu MSWiA z dnia 3 kwietnia 2000r. w sprawie przechowywania, noszenia oraz ewidencjonowania broni i amunicji. Zdaniem strony kontrola ta miała spowodować zakończenie postępowania w sprawie, jednakże w dniu [...] r. Komendant wydał kolejne postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy na [...] r. wskazując na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic będącego załącznikiem do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Tymczasem w ocenie skarżącej wskazana w załączniku do tego rozporządzenia "decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania" nie jest "decyzją o pozwoleniu na użytkowanie", o której mowa w art. 55 ustawy Prawo budowlane, która ma pierwszeństwo przed regulacją podustawową. Tym samym za niezrozumiałe skarżąca uznała stanowisko wyrażone w piśmie radcy prawnego organu z dnia [...], iż wobec braku pozwolenia na użytkowanie strzelnica nie spełnia warunków formalnych. Następnie skarżąca podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przeprowadził czynności kontrolne w pomieszczeniach strzelnicy i pismem z dnia [...] r. zawiadomił Komendanta, że roboty budowlane zostały wykonane z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie skarżącej po otrzymaniu tego pisma nie było przeciwwskazań do wydania decyzji, podczas gdy organ wyznaczał kolejno nowe terminy na załatwienie sprawy. Ponownie zaznaczono, że roboty budowlane polegające na przebudowie niezagospodarowanego pomieszczenia na strzelnicę były prowadzone zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o wydaniu pozwolenia na budowę, w której inspektor nadzoru budowlanego stwierdził, że projekt został wykonany prawidłowo. Zbędne było zatem ponowne sięganie po opinię inspektora. Zdaniem skarżącej postępowanie można było zakończyć w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., nie można bowiem stwierdzić, że zostało ono przedłużone ze względu na okoliczności niezależne od organu. Organ zobowiązany był do wyznaczenia nowego terminu tylko w przypadku niemożliwości załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., natomiast w przypadku terminu wyznaczonego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. taki obowiązek na organie nie ciąży. Z wynikającej z art. 6 K.p.a. zasady legalizmu wynika, że organowi nie przysługuje prawo do wyznaczenia nowego terminu w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. i tym wyznaczonym przez siebie terminem organ jest związany. Organ z instytucji opisanej w art. 36 § 1 k.p.a. skorzystał raz wyznaczając w postanowieniu z [...] r. termin załatwienia sprawy na [...] r. Oznacza to, że od [...]. trwa stan niezałatwienia sprawy w terminie, co powoduje dla skarżącej znaczne szkody z tego powodu, że nie osiąga ona przychodu z tytułu działalności gospodarczej, którą mogłaby w tym czasie prowadzić. Strona podkreśliła, iż w dniu [...] r. złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, czym uczyniła zadość z art. 52 § 1 P.p.s.a. Wniosła także o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, któremu, w jej ocenie, uchybiła bez swojej winy, gdyż po otrzymaniu postanowienia Komendanta Głównego Policji musiała skonsultować się z radcą prawnym celem ustalenia sposobu dalszego postępowania w sprawie. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału tut. Sądu z dnia 16 maja 2011r. (w sprawie zarejestrowanej pod sygn. IV KO 105/11) o przekazaniu skargi Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K. celem nadania skardze dalszego biegu stosownie do wymogu zawartego w treści art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga została nadana do organu w dniu [...] r. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o odrzucenie skargi, w trybie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wniesionej po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 1 tej ustawy, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy, bądź oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] r. strona otrzymała postanowienie Komendanta Głównego Policji o nieuwzględnieniu zażalenia na bezczynność, co oznacza, że skarga nadana w dniu [...] r. została wniesiona po upływie trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia. Skarżąca nie uprawdopodobniła także braku winy w uchybieniu terminu. Ponadto organ wskazał, że sprawa administracyjna została zakończona, bowiem decyzją z dnia [...] r. znak [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. zezwolił skarżącej spółce na posiadanie 70 egzemplarzy broni palnej w celu prowadzenia strzelnicy. Zdaniem organu powyższe czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym i stanowi podstawę do umorzenia postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 wskazanej ustawy, w przypadku gdyby skarga nie została odrzucona. Natomiast wnosząc o ewentualne oddalenie skargi organ podniósł, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym konieczne stało się ustalenie statusu prawnego podmiotu ubiegającego się o wydanie pozwolenia na broń na okaziciela oraz jednoznaczne określenie, czy strzelnica jest obiektem bezpiecznym dla życia i zdrowia i spełniającym warunki do użytkowania. Ze względu na jej usytuowanie (podziemie parku wodnego) oraz możliwość dostępu osób postronnych, w tym również korzystających z basenów dzieci i młodzieży istotnym było wykluczenie jakiegokolwiek zagrożenia. Komendant stwierdził, iż dopiero w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. poinformował, że pomieszczenie Kompleksu Rekreacyjno-Kąpieliskowego "B" w T. po przebudowie i zmianie sposobu użytkowania, spełnia warunki do bezpiecznego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem jako strzelnica. Organ wskazał także, że postępowanie uległo przedłużeniu ze względu na wniesione przez stronę zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, wobec którego był zobowiązany do przekazania akt Komendantowi Głównemu Policji. Po zwrocie akt, w dniu [...] r. została wydana wspomniana decyzja zezwalająca na posiadanie broni. Zdaniem Komendanta obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i 77 K.p.a. Mając na względzie, że strzelnica przeznaczona do używania broni palnej stanowi specyficzny obiekt użyteczności publicznej, celowym i racjonalnym było wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości kwestii bezpiecznego jej użytkowania. Ponadto zaznaczono, że bezpośredni wpływ na czasookres prowadzonego postępowania miał organ nadzoru budowlanego, który nie zawarł jednoznacznego stanowiska w kwestii prawidłowości i zgodności z prawem funkcjonowania obiektu, co uniemożliwiło wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, aczkolwiek wbrew stanowisku organu należało ją uznać za dopuszczalną. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzeknie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi na bezczynność może być zatem nie wydanie przez organ decyzji administracyjnej, postanowień o jakich mowa w punkcie 2 i 3 (postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie), innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego. Powyższe oznacza, że zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Skarga na bezczynność dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Nadto, jak wynika z treści art. 52 § 1 P.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu. Zgodnie z brzmieniem art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 tej ustawy, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wobec treści przywołanych przepisów warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez skarżącego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem, który, w ocenie strony skarżącej, pozostaje w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżąca uczyniła bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. polegającą na niezałatwieniu sprawy z jej wniosku z dnia [...] r. o wydanie pozwolenia na broń palną do celów prowadzenia strzelnicy. Oznacza to, w świetle art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.), że skarga dotyczy bezczynności polegającej na nie wydaniu decyzji administracyjnej, a zatem mieści się w zakresie objętym właściwością sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Ponadto przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, bowiem wniosła zażalenie do Komendanta Głównego Policji na niezałatwienie w terminie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. sprawy wydania przedmiotowego pozwolenia. Jednocześnie z akt wynika, że Komendant Główny Policji w dniu [...] r. wydał postanowienie w przedmiocie zażalenia uznając je za nieuzasadnione. Złożenie takiego zażalenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność. Przyjdzie jednocześnie stwierdzić, że w przypadku skarg na bezczynność organów strona jest zobowiązana jedynie wyczerpać tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., natomiast nie jest związana żadnymi terminami do wniesienia skargi dopóki trwa stan bezczynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Gl 80/10, Lex 786817). W tym stanie rzeczy skargę należało uznać za dopuszczalną. Dopuszczalność wniesionej skargi na bezczynność organu nie przesadza jednak, co oczywiste kwestii jej zasadności. W literaturze i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. Sygn. akt IV SAB 124/98 LEX nr 43729). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się zatem do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami k.p.a. Istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie (art. 149 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w terminie przez siebie wskazanym ( art. 149 w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a.). Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I SAB 201/99, Lex 54517). Skarga może być wniesiona do sądu aż do czasu załatwienia sprawy tj. wydania decyzji, postanowienia czy podjęcia czynności. Natomiast wydanie przez organ administracji publicznej decyzji (postanowienia lub innego aktu) wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Podnieść przy tym należy, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Skarga na bezczynność jest bowiem bezzasadna, co skutkuje jej oddaleniem, jeżeli w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi. Jeżeli natomiast Sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, lecz w dacie rozpoznania skargi przez Sąd organ wydał już stosowny akt lub podjął właściwą czynność w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a.), wówczas przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (tak uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, (ONSAiWSA nr 4/2009, poz. 63). W takiej sytuacji Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 tej ustawy, to znaczy w przypadku uznania zasadności skargi zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie decyzji w sprawie, skoro ta została już wydana. Powracając na grunt niniejszej sprawy koniecznym stało się rozważenie czy w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, tj. czy załatwił sprawę z wniosku skarżącej. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Ustawa w przywołanym art. 54 § 1 wymaga zatem, aby skargi wnoszone były za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Oznacza to, że wpływ skargi bezpośrednio do sądu, nie wywołuje skutku w postaci wniesienia skargi. Skutek taki wywołuje dopiero jej przekazanie przez Sąd właściwemu organowi, a za datę wniesienia skargi uważa się dzień nadania tej skargi przez sąd do organu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II FSK1453/10 Lex 663264). W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę bezpośrednio do Sądu, który odnotował jej wpływ w dniu [...] r., a następnie skarga została nadana przez Sąd na adres Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w dniu [...] r. W tej sytuacji należało uznać, że dzień nadania skargi przez Sąd na adres organu jest dniem jej wniesienia. Tymczasem Sąd rozpoznając sprawę stwierdził, że w dniu [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał decyzję, co oznacza, że załatwił sprawę z wniosku skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Przy czym chwilą wydania decyzji jest nie data doręczenia stronie lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r. I OSK 216/10 Lex 672894.). Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto przepisy k.p.a. w rozdziałach zatytułowanych "załatwienie spraw" określają terminy załatwienia spraw, czyli terminy w jakich wydaje się decyzje, a nie terminy ich doręczeń – takich bowiem przepisy k.p.a. wprost nie ustanawiają (E. Frankiewicz "Wydanie a doręczenie decyzji" PiP Nr 2/2002 s. 70 i nast.) Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem załatwił sprawę poprzez wydanie rozstrzygnięcia. W świetle powyższego, skoro jak wynika z akt sprawy przed wniesieniem skargi na bezczynność, Komendant Wojewódzki Policji wydał stosowne rozstrzygnięcie, Sąd uznał, skargę za bezzasadną. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.