IV SA/Wa 858/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2010 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa [...], od decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przepis art. 127 § 3 Kpa jednoznacznie wskazuje, iż prawo odwołania przysługuj wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, a Marszałek Województwa [...] nie jest stroną toczącego się postępowania. Decydujące znaczenie ma ustalenie, czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu, a dopiero czynność strony polegająca na wniesieniu odwołania, powoduje, że organ odwoławczy może uruchomić postępowanie odwoławcze i korzystać z uprawnień określonych w art. 138 Kpa. Kolegium podniosło, iż samo skierowanie decyzji do danego podmiotu nie skutkuje przyznaniem mu przymiotu strony w danym postępowaniu ze wszystkimi tego konsekwencjami. W ocenie Samorządowego Kolegium odwołanie zostało wniesione przez organ administracji publicznej tj. Marszałka Województwa [...], podczas gdy zaskarżona decyzja została przesłana mu jedynie do wiadomości. Kolegium zaznaczyło, iż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przyjętą linią orzecznictwa stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie (zażalenie) nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Marszałek Województwa [...], zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 28, 29 Kpa w związku z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez nieprawidłowe przyjęcie, że Marszałek Województwa [...], reprezentujący Województwo, nie jest legitymowany do złożenia odwołania od decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. organu I instancji, wbrew stanowisku SKO, nie została skierowana do wiadomości, lecz została skierowana do Województwa [...] jako strony Sygn. akt IV SA/Wa 858/09 postępowania administracyjnego. Świadczy o tym treść tzw. rozdzielnika decyzji. Zdaniem skarżącego, SKO w W. podejmując decyzję w przedmiotowej sprawie pominęło całkowicie fakt, iż Województwo [...] przymiot strony uzyskało już wcześniej w toku postępowania przed organem I instancji. Zwróciło się wówczas o uznanie go za stronę i nie spotkało się z odmową dopuszczenia. Skierowano do niego decyzję I instancji. Województwo [...] zostało więc uznane za stronę toczącego się przed organem I instancji postępowania administracyjnego, ponieważ posiadało i nadal posiada interes prawny w prawidłowym ustaleniu wysokości należnych opłat za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji pod budowę W. S.A. z siedzibą w B.. Interes prawny Województwa, jak podkreślono w skardze, wynika z przepisów materialnego prawa administracyjnego, tj. z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w świetle którego i samorząd województwa jest dysponentem środków finansowych terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. W wyniku decyzji wydanej przez organ I instancji na rachunek terenowego Funduszu wpłynęłaby, w opinii właściwych służb Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], mniejsza od należnej kwota środków finansowych. Gdy decyzja ta stanie się ostateczna, a w wyniku jej wykonania na rachunek terenowego FOGR wpłynie mniejsza od należnej kwota środków finansowych. Decyzja SKO w W. o umorzeniu postępowania odwoławczego zamyka, zdaniem strony skarżącej, Województwu [...] drogę do ochrony prawnej swoich interesów finansowych. W skardze podkreślono, że Samorząd Województwa [...], jako dysponent terenowego FOGR, dofinansowuje bowiem w znacznej większości ze środków tego funduszu w formie dotacji celowej realizację budowy dróg dojazdowych do gruntów rolnych przez samorządy lokalne. Wskazane inwestycje zaspokajają potrzeby mieszkańców Województwa [...] jako regionalnej wspólnoty samorządowej. W przypadku Województwa [...] w przedmiotowej sprawie interes prawny jest tożsamy z interesem publicznym, ponieważ Województwo [...] może dbać o swoje interesy faktyczne i prawne tylko w aspekcie realizacji określonych nałożonych ustawami zadań publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sygn. akt IV SA/Wa 858/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek W. S.A. w B. w dniu [...] grudnia 2007 r. Organem, który wszczął to postępowanie i wydał decyzję w I instancji był Starosta W. . Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej przeznaczonych pod siedzibę R. w B. i uznał za zasadne uiszczenie przez W. S.A. w B. opłat rocznych z tytułu użytkowania tych gruntów na cele nierolnicze. Odwołania od tej decyzji złożone zostały do SKO przez W. S.A. w B. oraz Marszałka Województwa [...]. W zakresie odwołania złożonego przez W. S.A. w B. prowadzone było odrębne postępowanie odwoławcze, natomiast postępowanie z odwołania Marszałka Województwa [...] umorzono. Regułą wynikającą z Kodeksu postępowania administracyjnego jest obowiązek organu odwoławczego, aby po otrzymaniu odwołania w pierwszej kolejności zbadał dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi oraz podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu określonej decyzji - kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o jego umorzeniu. Decyzja ta rozstrzyga jedynie o legitymacji wnoszącego odwołanie, nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, w przeciwieństwie do rozstrzygnięć zainicjowanych odwołaniami wniesionymi przez legitymowane podmioty. Pojęcie interesu prawnego, użyte w przepisie art. 28 Kpa oznacza interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, Sygn. akt IV SA/Wa 858/09 indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza, więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie, którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98). Tak pojmowany interes prawny trzeba odróżnić od interesu faktycznego. Interes faktyczny przejawia się tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W ocenie Sądu Marszałek [...], reprezentujący Województwo, w kwestionowaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego jedynie interes faktyczny. Przesłanki do wywiedzenia interesu prawnego nie może, w ocenie Sądu, stanowić przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Wynika z niego, że środkami funduszu terenowego Ochrony Gruntów Rolnych, którego dochodami są m.in. należności, opłaty roczne, opłaty z tytułu niewykonania obowiązku zdjęcia i wykorzystania próchnicznej warstwy gleby, opłaty oraz należności i opłaty roczne podwyższone, związane z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych, dysponuje samorząd województwa. Przepis ten wskazuje jedynie podmiot uprawniony do dysponowania środkami funduszu i absolutnie nie może być traktowany jako podstawa materialnoprawna dla wykazania posiadania interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty W.. Podążając tokiem rozumowania strony skarżącej należałoby uznać, że interes prawny w niniejszej sprawie ma także Minister Rolnictwa, bowiem zgodnie z art. 24 ust. 1 cyt. ustawy Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych dzieli się na terenowy i centralny, a Środkami Funduszu centralnego dysponuje Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 24 ust. 3). Jest to jednak pogląd nieuprawniony. Przepisy ustawy nie dają bowiem ani Marszałkowi, ani Ministrowi uprawnienia do kwestionowania wysokości opłat Sygn. akt IV SA/Wa 858/09 naliczanych w sytuacjach związanych z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych. Organy te mają za zadanie jedynie dysponować środkami zgromadzonymi w Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Zatem działają w charakterze organów administracji publicznej, realizujących zadania określone w art. 25 ust. 1 tej ustawy. Marszałek Województwa może na podstawie art. 12 ust. 16 cyt. ustawy, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego - w odniesieniu do gruntów rolnych umorzyć w całości lub części należności i opłaty roczne już naliczone. Rola Marszałka Województwa [...], w oparciu o ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprowadza się do dbałości o interes publiczny, wyrażający się w przeznaczaniu środków Funduszu na ochronę, rekultywację i poprawę jakości gruntów rolnych oraz na wypłatę odszkodowań przewidzianych powołaną ustawą. Powierzone zatem zadania w tym zakresie nie mogą przesądzać o nadaniu organowi administracji publicznej przymiotu strony i tym samym przyznaniu interesu prawnego do wnoszenia odwołania. Sąd podziela także stanowisko SKO, iż skierowanie rozstrzygnięcia do danego podmiotu nie skutkuje automatycznym przyznaniem mu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Jak już uprzednio wskazano, pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej takiej, która może stanowić podstawę do sformułowania owego interesu lub obowiązku. Na marginesie należy wspomnieć, iż brak legitymacji Marszałka, do wniesienia odwołania nie oznacza, że kwestionowana decyzja nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Jeżeli bowiem, w ocenie Marszałka, decyzja Starosty W. została wydana z naruszeniem prawa, mógł on wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego prokuratora o rozważenie skorzystania ze środków określonych w dziale IV Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.