VIII SA/Wa 323/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi K. T., M. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz skarżących K. T., M. T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIII SA/Wa 323/11 UZASADNIENIE Postanowieniem znak [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 - z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku Pani K. T. i Pana M. T. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie decyzji z dnia [...].05.2010 r. znak: [...] ustalającej karę pieniężną, w wysokości [...]zł, za zajęcie pasa drogowego w km 60 + 725 SL drogi krajowej nr [...] o powierzchni 13,2 m2 , bez zezwolenia zarządcy drogi, polegające na wybudowaniu zjazdu na działkę o numerze ewid. [...] położoną w miejscowości K., odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...].05.2010 r. ustalającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu [...].11.2010 r. wpłynął wniosek K. T. i M. T. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie decyzji z dnia [...].05.2010 r. znak: [...], w którym podnoszą, że uchybili terminowi do jego złożenia nie z własnej winy. Jako uzasadnienie braku winy Państwo T. wskazali 3 tygodniowy pobyt na urlopie na przełomie sierpnia i września 2010 r., wymianę skrzynek na listy przez spółdzielnię mieszkaniową, częste dewastacje skrzynek i zaginięcia przesyłek oraz wskazanie na korespondencji niewłaściwego adresu zameldowania K. T.. Odnosząc się do argumentów przedstawionych we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ stwierdził, że nie uprawdopodabniają one braku winy wnioskodawców w niezachowaniu ustawowego terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie przedmiotowej decyzji z dnia [...].05.2010 r., gdyż wyjazd na urlop w okresie na przełomie sierpnia i września 2010r. nie wpływa na możliwość odbioru decyzji z dnia [...].05.2010 r., która była wysłana [...] maja 2010 r. i była dwukrotnie awizowana, przechowywana w placówce pocztowej, a następnie zwrócona do nadawcy dnia [...].06.2010 r. Ponadto w przedmiocie przebywania wnioskodawców na urlopie organ stwierdził, że nie dopełnili oni obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu do korespondencji, pomimo że byli zawiadomieni o toczącym się postępowaniu. Co do wymiany skrzynek pocztowych przez spółdzielnię mieszkaniową, w bliżej nieokreślonym terminie, organ stwierdził, że stanowi to czynność trwającą najwyżej dwa - trzy dni robocze i nie uprawdopodabnia braku winy zainteresowanych. Zdaniem organu nie polega na prawdzie fakt wskazania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad mylnego adresu zamieszkania wnioskodawczyni w rozdzielniku ww. decyzji, ponieważ zarządca drogi dysponuje oryginałem wniosku K. i M. T. z dnia [...].06.2009 r. o lokalizację zjazdu na działkę nr [...] w K., w którym wskazali adres do korespondencji: R., ul. C. [...] oraz pismami K. T. skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w których sama wskazywała adres do korespondencji z nią na: R., ul. C. [...]. W związku z powyższym, w ocenie organu, nie zostały spełnione łącznie przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie decyzji z dnia [...].05.2010 r. znak: [...] uchybienie terminowi nie nastąpiło bez winy zainteresowanych i brak winy nie został uprawdopodobniony. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli K. T. i M. T.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem znak [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy postanowienie własne wydane w dniu [...] grudnia 2010 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej kpa). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że fakt odnotowania na przesyłce informacji o awizowaniu ze wskazaniem miejsca jego pozostawienia w tym konkretnym przypadku czyni zadość wymogom wskazanym w przepisie art. 44 kpa i pozwala uznać prawidłowość doręczenia zastępczego. W związku z powyższym decyzja z dnia [...].05.2010 r. znak: [...] została doręczona prawidłowo, zgodnie z wymogami kpa i stała się ostateczna. Ponadto na podstawie adnotacji doręczyciela na przesyłce można domniemywać, że skrzynka odbiorcza adresatów, w okresie doręczania tej przesyłki, tj . [...].05.2010 r. - [...].06.2010 r., była w dobrym stanie technicznym, a zatem była niekwestionowana możliwość pozostawienia pisma (awizo) o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku mówić można zatem tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Konieczność uprawdopodobnienia braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznacza, że strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niego niezależna i istniała ona przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ogólne twierdzenie, że przyczyną uchybienia terminu były częste dewastacje skrzynek i zaginięcia przesyłek nie może być zatem wystarczającą argumentacją na wykazanie braku winy w uchybieniu terminu. Zatem wskazanie przez Państwa Tomaszewskich we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy częstych dewastacji skrzynek i zaginięcia umieszczonych w nich przesyłek oraz że skrzynki cyt. "przez parę tygodni były pootwierane, poprzeplatane zanim je naprawiono" w bliżej nieokreślonym terminie nie może stanowić dostatecznej argumentacji uzasadnienia braku ich winy w niezachowaniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie decyzji z dnia [...].05.2010 r. znak: [...]. Przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest więc dopuszczalne, jeżeli strona nie uprawdopodobni, że uchybienie terminu nie zostało przez nią zawinione. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. T. i M. T. (dalej jako skarżący). Wnieśli o ponowne rozpoznanie ich sprawy w przedmiocie nałożenia na nich kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia i uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli wcześniej prezentowaną argumentację. Ponadto skarżący podnieśli zarzuty co do decyzji nakładającej na nich karę pieniężną podnosząc, że zostali wprowadzeni w błąd przez urzędników. Powołali się na treść art. 8 kpa stanowiącym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wyjaśnił, że skarżący w toku prowadzonych postępowań administracyjnych mieli możliwość zapoznawania się z aktami sprawy, składania wyjaśnień i zastrzeżeń. Każde pismo, które wpłynęło zarówno od K.T., jak i M. T. było w toku postępowania uwzględniane, i zarządca drogi nr 9 udzielał na nie odpowiedzi w formie pisemnej, uzasadniając i wyjaśniając swoje stanowisko, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydane zostało z zachowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż przedstawione w skardze. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia), ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek uwzględnić z urzędu wadliwości kontrolowanego aktu. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia), sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 k.p.a. wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia). W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie /w:/ uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61). Wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. Tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały ( 7 ) NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137 ). Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził, iż w sytuacji w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak uznał bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji. Przytoczone wyżej wywody można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno pierwsza decyzja z dnia [...] października 2008 r. jaki i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę - działającą z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – T. W. – Zastępcę Dyrektora Oddziału w K.. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonego postanowienia przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.