I SA/Wa 1451/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] i odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, część ul. [...] w P. oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. ustalił na rzecz A. H. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu nabycia przez Gminę Miasto P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną część ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że o przyznanie odszkodowania za nieruchomości położone w P. i zajęte pod drogi wystąpili w dniu [...] lipca 2005 r. A. H., S. H. oraz W. H. Zgodnie natomiast ze zgromadzoną dokumentacją wniosek powyższy obejmuje drogi publiczne: ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Jak wynika z załączonego do akt sprawy aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2009 r. Rep. A nr [...] prawo do odszkodowania za ww. grunty nabył w całości A. H. Organ podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] potwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto P. własności nieruchomości zajętej pod ul. [...] w P. Zgodnie natomiast z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływana dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)", za przejęte grunty przysługuje odszkodowanie. W związku z powyższym na potrzeby niniejszego postępowania sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. operat szacunkowy z dnia [...] maja 2010 r. Organ uznał, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, stąd został przyjęty jako podstawa określenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta P. podnosząc, że wniosku A. H. z dnia [...] lipca 2005 r. nie można potraktować jako wniosku o odszkodowanie za grunt zajęty pod ul. [...]. Odwołujący zwracał się kilkakrotnie do organu o nadesłanie stosownego wniosku, jednak bezskutecznie. Wprawdzie pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. A. H. wystąpił o przyznanie odszkodowanie również za ten grunt, jednak pismo to wniesiono po terminie przewidzianym przez art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. i odmówił ustalenia odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną działkę nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2005 r. A. H., S. H. i W. H. zwrócili się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za teren zajęty pod ul. [...] w P. Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. A. H. rozszerzył swoje żądanie o ul. [...]. Dopiero jednak pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. ww. wniósł o wydanie osobnej decyzji w stosunku do ul. [...], a zatem po upływie terminu wynikającego z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), tj. 31 grudnia 2005 r. Organ wskazał, że po upływie wskazanego terminu roszczenie wygasło, bowiem termin ten ma charakter terminu prawa materialnego. Wojewoda zaznaczył, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym, jaki charakter ma wniesione podanie decyduje ostatecznie wnoszący je, a nie organ administracji publicznej, do którego pismo zostało skierowane. Żądanie to powinno być na tyle precyzyjne, by nie pozostawiało organowi możliwości domniemywania bądź dowolnej interpretacji woli osoby składającej podanie. W razie natomiast wątpliwości, co do zakresu żądania, organ mając na względzie treść art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do wnoszącego o zajęcie jednoznacznego stanowiska. W niniejszej sprawie Starosta [...] nie zażądał sprecyzowania złożonego podania o odszkodowanie i dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r., a więc po ustawowym terminie, A. H. wniósł o wydanie decyzji odszkodowawczej w stosunku do ul. [...]. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. H. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod ul. [...], [...] i [...] zawierało się w pierwotnym wniosku z dnia [...] lipca 2005 r. To ogólne sformułowanie zakresu żądania zostało następnie doprecyzowane pismami z dnia [...] sierpnia 2005 r. i [...] września 2005 r. oraz załączonymi do nich dokumentami. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji błędnie uznał pismo z dnia [...] sierpnia 2009 r. za odrębny wniosek o przyznanie odszkodowania za działkę nr [...]. Skarżący pismem tym tylko poinformował organ o wykonaniu map określających tereny zajęte pod drogi publiczne, w celu objęcia decyzją potwierdzającą nabycie przez Gminę również część nieruchomości znajdującej się pod ul. [...], wiedząc, że decyzja ta tylko skonkretyzuje wniosek o odszkodowanie. Skarżący podniósł ponadto, że żaden przepis ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie precyzuje jakie wymogi formalne powinien spełniać wniosek o odszkodowanie, za wyjątkiem zachowania terminu. Stąd trudno zaakceptować pogląd organu odwoławczego, że skarżący jako właściciel jednej nieruchomości, objętej jedną księga wieczystą, której część została zajęta pod drogi, nie mógł zgłosić swojego żądania jednym pismem, co w niniejszej sprawie uczynił. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący wskazał, że założenie księgi wieczystej oznacza, że jest tyle nieruchomości, ile ksiąg wieczystych, ponieważ dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt niniejszej sprawy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P., Wydział I Cywilny z dnia [...] sierpnia 2000 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po P. H., prawo własności przedmiotowej nieruchomości nabyli A. H., S. H. oraz W. H. Z kolei zgodnie z zawartą w formie aktu notarialnego umową z dnia [...] stycznia 2009 r. uzupełniającą umowę działu spadku, A. H. nabył w całości prawa do odszkodowania za grunt zajęty pod drogi ul. [...], [...] i [...] w P., objęte dawną księgą wieczystą KW nr [...] (obecnie nr KW [...]). Bezspornym jest również, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto P. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ul. [...] (dawna ul. [...]) w P., oznaczonego jako działka ew. nr [...]. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie z kolei do treści art. 73 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony w dniu 11 lipca 2005 r., a zatem z zachowaniem ustawowego terminu. We wniosku wskazano wprawdzie, iż dotyczy terenu zajętego pod drogę – ul. [...] w P. na odcinku między skrzyżowaniem z ul. [...] a skrzyżowaniem z ul. [...], jednakże z treści wniosku wynika, że intencją osób go składających było uzyskanie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne. O powyższym świadczą chociażby pisma skarżącego uzupełniające powyższy wniosek, tj. pismo z dnia [...] sierpnia 2005 r. dotyczące ul. [...] oraz pismo z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotyczące ul. [...]. Co do intencji wnioskodawcy wątpliwości nie miał również Starosta [...], który uchyloną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. ustalił na rzecz A. H. odszkodowanie za działkę nr [...]. Zdaniem Sądu fakt, że sprecyzowanie pierwotnego wniosku w części dotyczącej ul. [...] nastąpiło już po upływie terminu wynikającego z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), nie uzasadnia odmowy przyznania odszkodowania. Pismo to nie stanowi bowiem nowego wniosku, złożonego po wygaśnięciu roszczenia o odszkodowania, lecz jest jedynie sprostowaniem wniosku skutecznie złożonego przed upływem tego terminu. Za powyższym przemawia chociażby fakt, że działki gruntu zajęte pod drogi publiczne – ul. [...], [...] i [...] objęte były i są jedną księgą wieczystą. Trudno zatem przyjąć, iż wnioskodawcy świadomie ograniczyli wniosek o odszkodowanie jedynie do części przejętej pod drogi nieruchomości. Ponadto, jak wynika z ww. pisma z dnia [...] sierpnia 2009 r., skarżący dopiero po sporządzeniu na potrzeby postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) map ustalających granice zajętych pod drogi publiczne nieruchomości, dowiedział się, które dokładnie ich części znajdują się pod drogami. Skarżący w piśmie tym wskazuje, że w wyniku szczegółowych prac uprawnionych przedsiębiorstw geodezyjnych okazało się, że teren zajęty pod ulicę [...] przechodzi w ulicę [...]. To z kolei pozwoliło mu skonkretyzować zakres żądania. W ocenie Sądu wydaje się usprawiedliwiony brak precyzji wniosku z dnia [...] lipca 2005 r. w sytuacji, gdy w dacie tej brak było dokumentacji geodezyjno-prawnej (mapy) z wyodrębnieniem gruntu stanowiącego własność skarżącego zajętego pod drogi publiczne. Rację ma Wojewoda [...], że żądanie wnioskodawcy powinno być precyzyjne, a w razie wątpliwości co do zakresu żądania zawartego w podaniu organ ma obowiązek wezwać do zajęcia jednoznacznego stanowiska. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący do sprecyzowania wniosku nie był wzywany. A zatem, nie można wywodzić z treści nieprecyzyjnego wniosku rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony, gdyż stoi to w sprzeczności z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z art. 7 i art. 9 k.p.a. Zdaniem Sądu można byłoby zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...] wyłącznie w takiej sytuacji, gdyby z żądania skarżącego jasno wynikało, że wnosi o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część gruntu zajętego pod drogę publiczną, a za pozostałą część gruntu z roszczeń rezygnuje. Tego zaś wniosek skarżącego nie zawiera. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09 z mocy ustawy, począwszy od 1 stycznia 1999 r., uprawnionemu przysługiwało roszczenie, które nie miało charakteru skonkretyzowanego przedmiotowo. Konkretyzacja mogła bowiem nastąpić jedynie po wydaniu decyzji wojewody, która – jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w orzecznictwie konstytucyjnym – miała charakter deklaratoryjny i dowodowy zarazem, jako akt konieczny do ustalenia wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie skarżący skonkretyzował zakres żądania jeszcze przed wydaniem deklaratoryjnej decyzji Wojewody, jednak na podstawie sporządzonej na potrzeby tego postępowania dokumentacji. Z kolei w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt K 33/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że złożenie w określonym przez art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających okresie wniosku było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie wniosek A. H. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ul. [...] w P. został złożony w terminie, to nie było przeszkód do wydania przez Starostę [...] o decyzji ustalającej jego wysokość. W świetle powyższego uznać należało, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. naruszył przepisy postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jak również prawa materialnego - art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.