II SA/Kr 952/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja (spr) WSA Aldona Gąsecka –Duda Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi "G" sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 marca 2011r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala . Decyzją z dnia 9 września 2010 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działki ewidencyjne: nr "1", "2", "3" oraz nr "4’ obręb [...] (uprzednio oznaczonej nr "5" obr. [...]). Orzekając w w/w sposób organ I instancji wskazał, iż działka nr "5" obr. [...] objęta KW [...] Sądu Rejonowego w T. decyzją z [...] lutego 1985 r. nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy domków jednorodzinnych na os. [...], zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z dnia 21 sierpnia 1983 r. Umową z dnia 29 listopada 1999 r. [...] r. m.in. działki: nr "6" (z której następnie wydzielona została m.in. działka nr "1"), nr "2", nr "3" i nr "4" obr. [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o.o. w K. celem realizacji osiedla handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą, w tym: domów jednorodzinnych do dwóch kondygnacji, pawilonu handlowo usługowego wraz z infrastrukturą (pawilon handlowo-usługowy zajmował będzie około 15 % powierzchni nieruchomości), dróg, parkingów i zieleni parkowej. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW [...] Sądu Rejonowego w T. w dniu [...] lutego 2000 r. Następnie Przedsiębiorstwo "[...]" przeniosło prawo użytkowania wieczystego m.in. w/w działek aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2000 r. Rep [...] na rzecz "G" Sp. z o.o. w K.. "G" Sp. z o.o. na podstawie umowy spółki z dnia 12 października 2005 r. Rep A [...] wniosła prawo użytkowania wieczystego powyższych działek tytułem aportu do "G" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K.. W związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego umową z dnia 12 marca 2008 r. zmieniono umowę oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w ten sposób, że nieruchomość przeznaczono na cele zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość (uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XII/191/2003 z dnia 12 czerwca 2003 r., uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XLVI/861/2006 z dnia 27 kwietnia 2006 r.), przy czym podstawowym celem jest zrealizowanie na nieruchomości inwestycji obejmującej budowę wielkopowierzchniowego centrum handlowo-usługowego z infrastrukturą towarzyszącą oraz prowadzenie centrum działalności handlowo-usługowej. Jednocześnie organ I instancji, powołując treść art. 137 ugn wskazał, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, gdyż pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel nie został zrealizowany. Odwołanie od tej decyzji w dniu 23 września 2010 r. wniosła B. C. podnosząc, że uzasadnienie przedstawione w decyzji odnosi się do stanu prawnego sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 25 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W obecnym stanie prawnym oddanie spornej nieruchomości w prawne władanie osobie trzeciej nie stanowi automatycznie przeszkody do zwrotu tej nieruchomości, o ile oddanie to nastąpiło po dniu wejścia w życie tej ustawy. Wniosek taki wynika a contrario z brzmienia art. 229 wymienionej ustawy i znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tej sytuacji organ rozpoznający wniosek o zwrot nieruchomości powinien był zawiesić postępowanie na czas prowadzenia czynności zmierzających do odzyskania możliwości dysponowania sporną nieruchomością. Podjęte w tej sprawie czynności polegające na zwróceniu się z zapytaniem do Prezydenta Miasta T. oraz do "G" sp. z o. o. należy uznać za niewystarczające. Decyzją z dnia 29 marca 2011 r., znak [...] Wojewoda [...] - po rozpoznaniu odwołania B. C. od decyzji Starosty [...] z dnia 9 września 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Starosta [...] ustalając, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia oparł się na zapisie w umowie z dnia 12 marca 2008 r. Rep A [...] ,,rozpoczęcie inwestycji nastąpi w terminie do 1 roku od daty uzyskania ostatniego z pozwoleń budowlanych niezbędnych dla realizacji inwestycji (...)." Uznał, że skoro w dniu aktu notarialnego inwestycji jeszcze nie rozpoczęto, to nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, jednakże nie może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi, gdyż nie pozostaje we władztwie gminy. Organ odwoławczy ocenił takie rozstrzygnięcie za przedwczesne. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podstawową kwestią jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej lub aktu notarialnego, a następnie ocena, czy nieruchomość stała się zbędna (w rozumieniu art. 137 ugn) dla realizacji tego celu. W niniejszej sprawie brak precyzyjnych ustaleń odnośnie celu wywłaszczenia, a zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający, aby w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy w latach 1985-1995 rzeczywiście na nabytej przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości były podejmowane działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, określonego jako "budowa osiedla [...] domki jednorodzinne". Podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Niekiedy cel wywłaszczenia w decyzji jest określony w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości. Pomocna w zakresie może okazać się analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w posiadaniu której może być wskaż w decyzji wywłaszczeniowej Spółdzielnia Projektowania i Usług Produkcyjnych "[...]". Celowym wydaje się analiza samego wniosku wywłaszczeniowego, jak również dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji o wywłaszczeniu. W kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ugn organ odwoławczy wyraził stanowisko, że celem wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych celowe jest pozyskanie dowodu z przesłuchania świadków, posiadających wiedzę na temat zagospodarowania w latach 1985-1995 terenu stanowiącego przedmiot roszczenia o zwrot, a także ustalenie dokładnej daty uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o wywłaszczeniu. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia poczynione tylko w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. Po sprecyzowaniu celu wywłaszczenia poprzez ustalenie co konkretnie planowano do wykonania na tej nieruchomości w ramach inwestycji "budowa osiedla [...] domki jednorodzinne" należy przeprowadzić precyzyjne ustalenia w zakresie wystąpienia przesłanek zbędności tak sprecyzowanego celu przez pryzmat przesłanek z art. 137 ugn. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we wskazanym powyżej zakresie w przypadku ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia możliwe będzie podjęcie - w drodze dostępnych środków prawnych - działań celem usunięcia przeszkody w postaci obciążenia prawem użytkowania wieczystego. W przypadku braku możliwości usunięcia przy użyciu wszelkich dostatecznych środków prawnych przeszkody w postaci obciążającego nieruchomość prawa użytkowania wieczystego możliwym będzie orzeczenie o odmowie zwrotu takiej nieruchomości z tego powodu, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "G" Sp. z o. o w K. - użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy wniosek o zwrot. W skardze zarzucono naruszenie art. 138 § 2 oraz art. 12 k.p.a. Wskazano na obciążenie przedmiotowej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego do 28 listopada 2098 r. Podniesiono, że użytkowanie wieczyste zgodnie z art. 240 kodeksu cywilnego oraz art. 33 ust. 3 ugn może zostać rozwiązanie przez sąd tylko jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, bowiem nieruchomość została zabudowa jeszcze przed upływem terminu, a rodzaj zabudowy jest zgodny z ustalonym w umowie. Skarżący podniósł, że nawet gdyby Prezydent Miasta [...] rozważał wystąpienie z powództwem o rozwiązanie użytkowania wieczystego, to takie powództwo nie miałoby szans powodzenia. Prezydent jednakże w postępowaniu I instancji jednoznacznie wypowiedział się przeciwko możliwości takiego wystąpienia ze względu na zagospodarowanie nieruchomości przez użytkownika wieczystego i poniesione przez niego wielomilionowe nakłady. W skardze zwrócono również uwagę na możliwość rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste za porozumieniem stron, jednakże podkreślono, że żadna ze stron umowy nie wyraziła zamiaru dokonania takiej czynności prawnej. Skarżący podkreślił, że nie ma możliwości rozwiązania użytkowania wieczystego przed upływem terminu. W skardze podniesiono ponadto, że obciążenie prawem użytkowania wieczystego wywłaszczonej nieruchomości stanowi swoistą, nie zapisaną w ustawie negatywną przesłankę zwrotu tej nieruchomości. Powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że "wobec istnienia negatywnej przesłanki zwrotu pozostałe kwestie dotyczące zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie mają dla sprawy istotnego znaczenia". W świetle powyższego zakwestionowano wskazania organu odwoławczego dotyczące konieczności ustalenia dokładnego celu wywłaszczenia oraz ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości w terminie 7 i 10 lat od wywłaszczenia zgodnie z art. 137 ugn, w tym również przesłuchania świadków. W ocenie skarżącego skoro nie jest możliwe wygaśnięcie użytkowania wieczystego, to zwrot nieruchomości poprzedniemu właścicielowi również nie jest możliwy, a prowadzenie wskazanych przez organ odwoławczy dowodów jest niecelowe. Podkreślono, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji I instancji w postępowaniu odwoławczym jest możliwe tylko wówczas, gdy "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W niniejszej sprawie zakres sprawy nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja I instancji i tak pozostanie niezmieniona gdyż jest zgodna z prawem. Wskazano również, że decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom nie pozbawia ich możliwości ponownego wystąpienia z wnioskiem o zwrot jeżeli zmieni się stan faktyczny istniejący w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Podstawowy zarzut skargi sprowadza się do twierdzenia, że bez względu na ustalenia faktyczne dotyczące skonkretyzowanego celu wywłaszczenia oraz ewentualnej zbędności nieruchomości - w rozumieniu art. 137 ugn - na ten cel, przedmiotowa nieruchomość nie będzie mogła zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi ponieważ jest obciążona prawem użytkowania wieczystego. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie obciążenie wywłaszczonej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego stanowi przeszkodę do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi, jednakże w niektórych przypadkach jest to przeszkoda usuwalna. Należy tu wskazać na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W takiej sytuacji - wobec wygaśnięcia roszczenia - zwrot nieruchomości nie jest możliwy bez względu na istnienie pozostałych przesłanek, w tym zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Tak więc stwierdzenie, że została spełniona hipoteza przepisu art. 229 ugn zwalnia organ administracji z obowiązku badania zbędności na cel wywłaszczenia. Inaczej jest w sytuacji oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w okolicznościach niepodlegających hipotezie art. 229 ugn. Z przepisu tego bowiem a contrario wynika, że oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powoduje automatycznego wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skoro zaś roszczenie o zwrot przysługuje, to wniosek byłych właścicieli inicjujący postępowanie administracyjne powinien prowadzić do jego rozpoznania pod kątem ustawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Taką przesłanką jest przede wszystkim ustalenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dopiero po ustaleniu, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia należy rozważać możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego. Trzeba bowiem wskazać, że brak obciążenia nieruchomości użytkowaniem wieczystym stanowi - w przeciwieństwie do jej zbędności na cel wywłaszczenia - pozaustawową przesłankę zwrotu nieruchomości. W niniejszej sprawie oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc art. 229 tej ustawy nie ma zastosowania. Byli właściciele złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a organ I instancji odmówił zwrotu przyznając, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, ale wskazując, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu gminy T.. Organ odwoławczy słusznie wytknął, że postępowanie to zawierało uchybienia powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sąd podziela stanowisko, iż przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. zostały spełnione. Należy w tym miejscu zauważyć, że w skardze powołano się na brzmienie powołanego przepisu obowiązujące od 11 kwietnia 2011 r., podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana 29 marca 2011 r., a więc organ odwoławczy stosował art. 138 § 2 k.p.a. w jego poprzednim brzmieniu. Fakt ten nie ma jednak wpływu na ocenę zasadności zarzutu. We wcześniejszym brzmieniu przepis zezwalał na wydanie decyzji kasatoryjnej "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Wojewoda [...] wskazał na okoliczności, które wymagają ustalenia, a także na dowody, które mogą posłużyć do ustalenia tych okoliczności. Niewątpliwie zakres koniecznego postępowania dowodowego przekracza możliwości, jakimi dysponował organ odwoławczy w postępowania II instancji (art. 136 k.p.a.), ani bowiem cel wywłaszczenia, ani też zbędność nieruchomości nie zostały precyzyjnie ustalone w postępowaniu wyjaśniającym. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji dokonał ustaleń odnośnie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie jest więc tak, że oparto się wyłącznie na fakcie obciążenia nieruchomości użytkowaniem wieczystym z pominięciem przesłanek zwrotu. Uchylenie tej decyzji przez organ odwoławczy spowodowane było faktem, że kwestia zbędności nieruchomości została wyjaśniona w sposób niedostateczny. Wyczerpujące ustalenie tej okoliczności pozwoli na ewentualne przejście do następnego etapu postępowania, którym będzie rozważenie możliwości usunięcia przeszkody do zwrotu nieruchomości w postaci prawa użytkowania wieczystego obciążającego nieruchomość. Jeżeli potwierdzi się stanowisko skarżącego, że wygaśnięcie użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego w umowie terminu nie jest możliwe, a co za tym idzie nie jest również możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości, to przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego zgodnie z wytycznymi organu II instancji w żaden sposób nie pogorszy obecnej sytuacji użytkownika wieczystego. Odnosząc się do orzeczeń powołanych w skardze należy wyjaśnić, że zostały one wydane w ramach kontroli rozstrzygnięć organów administracji wydanych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym również jej art. 229. Po wejściu w życie tej ustawy orzecznictwo sądów administracyjnych opowiedziało się przeciwko wykluczeniu a limine możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste w warunkach niemieszczących się w zakresie art. 229. Zwrócono na to uwagę w odwołaniu wniesionym od decyzji Starosty [...]. Również inne wyroki sądów administracyjnych stwierdzają, że w przypadku utraty przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest zasadne odmawianie zwrotu nieruchomości tylko z tego powodu, lecz należy podjąć wszelkie środki prawne zmierzające do odzyskania władztwa przez podmiot publicznoprawny. Można tu przykładowo wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. I OSK 557/07, gdzie stwierdzono: "Po wejściu w życie Konstytucji prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), które nie może by ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji", na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny, między innymi w wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, OTK nr 7/2001, poz. 216 oraz w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, OTK-A 2008/3/41. Realizacja tej zasady wyraża się w tym, że w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ jest zobowiązany zawiadomić o tym poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Naruszenie tego obowiązku przez organ nie może prowadzić do podważenia samej istoty konstytucyjnego prawa żądania zwrotu nieruchomości i uzasadniać przerzucenia skutków tego naruszenia wyłącznie na poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców". Skoro więc zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa, skargę w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).