I OSK 738/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Lu 50/11 w sprawie ze skargi Z. W. na bezczynność Wójta Gminy Niemce w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną W dniu 18 lipca 2011 r. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy Niemce, polegającą na niewypłaceniu przez ten organ zasiłku stałego przyznanego mu decyzją Wójta Gminy Niemce z [...] maja 2004 r. w okresie od 11 lutego 2005 r. do 11 stycznia 2009 r. w kwocie 20.064 zł. W uzasadnieniu skargi Z. W. podał, że decyzja z [...] maja 2004 r. realizowana była do 10 stycznia 2005 r., po czym nastąpiło wstrzymanie wypłaty przyznanego zasiłku, czym organ naruszył prawo. Przyznany zasiłek przeznaczony był na opłacenie opieki z powodu braku bezpłatnych usług opiekuńczych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Niemce wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Argumentując to żądanie organ wskazał, iż decyzją Wójta Gminy Niemce z [...] listopada 2002 r. skarżącemu przyznano zasiłek stały w kwocie 418 zł, począwszy od 1 lipca 2002 r. na stałe. Decyzja ta na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. wygasła z dniem 1 maja 2004 r. W związku z tym Wójt Gminy Niemce decyzją z [...] maja 2004 r. przyznał Z. W. świadczenie w formie zasiłku stałego na stałe, począwszy od 1 maja 2004 r. Świadczenie to było wypłacane w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 stycznia 2005 r. Dalej organ wskazał, że w wyniku podjętych działań ustalił, iż Z. W. w okresie otrzymywania przyznanego zasiłku pobierał rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy przyznaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie. W związku z tym nastąpiło wstrzymanie wypłaty zasiłku stałego począwszy od 1 lutego 2005 r. Jak wskazał organ Z. W. mimo stosownego pouczenia nie przekazał organowi informacji dotyczącej pobierania przez niego renty. Oznacza to, iż zasiłek stały przyznany na podstawie decyzji z [...] maja 2004 r. pobrany przez skarżącego w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 stycznia 2005 r. jest świadczeniem nienależnym. Zgodnie bowiem z art. 139 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ze świadczeń pieniężnych określonych w ustawie podlega potrąceniu między innymi zasiłek stały wypłacony na podstawie przepisów o pomocy społecznej za okres, za który przyznano emeryturę lub rentę. Kwestia zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego począwszy od 1 maja 2004 r. została przekazana przez powołany przepis do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dalej organ wskazał, że decyzją Wójta Gminy Niemce z [...] maja 2009 r. uchylono w całości decyzję z [...] maja 2004 r. i odmówiono przyznania zasiłku stałego z uwagi na niespełnienie przez skarżącego warunków do jego nabycia. Decyzja ta jest ostateczna. W związku z tym – w ocenie organu – bezpodstawnym jest dochodzenie przez skarżącego zapłaty żądanej kwoty w oparciu o decyzję Wójta Gminy Niemce z [...] maja 2004 r. Końcowo organ wskazał, iż Sąd Okręgowy w Lublinie postanowieniem z 31 maja 2011 r., sygn. akt II Cz 218/11 oddalił zażalenie Z. W. na postanowienie Sądu Rejonowego w Lublinie z 26 listopada 2010 r., sygn. akt II C 416/09 w części żądania zapłaty 20.064 zł, uznając za zasadne w tym zakresie odrzucenie pozwu przez Sąd pierwszej instancji. Roszczenie w części dotyczącej odsetek będzie przedmiotem ponownego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Lu 50/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Wójta Gminy Niemce w przedmiocie zasiłku stałego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na zakres skargi na bezczynność organu administracji publicznej, określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W sprawie żądane przez skarżącego zachowanie organu nie polegało na wydaniu decyzji, postanowienia lub pisemnej interpretacji lecz na podjęciu czynności w celu wykonania decyzji. Z tego względu wniesioną skargę Sąd potraktował jako skargę na bezczynność w zakresie podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd wywodził, że przez inne czynności, o których stanowi przepis art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wyłącznie czynności z zakresu administracji publicznej na mocy, których organ podejmuje na podstawie przepisów prawa władcze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Do tego rodzaju aktów i czynności nie zalicza się czynność materialno-techniczna polegająca na wypłacie przyznanego decyzją administracyjną świadczenia. Z tego względu zaniechanie organu w tym zakresie na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a contrario nie podlega zaskarżeniu do sądu. Podobnie NSA w postanowieniu z 11 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA 1060/97, "Pr. Gosp" 1998, nr 7, s. 37 stwierdził, że zwrot nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Poglądy wyrażone w tym postanowieniu zachowują aktualność na gruncie obecnie obowiązujących przepisów powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie odrzucenie skargi z przywołanych przyczyn nie było jednak dopuszczalne z uwagi na treść art. 58 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z jego brzmieniem sąd administracyjny nie może odrzucić skargi, gdy w jego ocenie sprawa nie należy do właściwości tego sądu, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Jak wynika z akt sprawy Sąd Okręgowy w Lublinie II Wydział Cywilny Odwoławczy postanowieniem z 31 maja 2011 r. (II Cz 218/11) oddalił zażalenie Z. W. na postanowienie Sądu Rejonowego w Lublinie z 26 listopada 2010 r. (II C 416/09) w zakresie dotyczącym odrzucenia pozwu skarżącego o zapłatę kwoty 20.064 zł z tytułu niewypłaconego zasiłku stałego za okres od 11 lutego 2005 r. do dnia 11 stycznia 2009 r. przyznanego skarżącemu decyzją Wójta Gminy Niemce z [...] maja 2004 r. W ocenie tego Sądu właściwą drogą do dochodzenia przedmiotowych roszczeń jest postępowanie w przedmiocie bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie jednak od zasadności uznania się niewłaściwym przez sąd powszechny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie związany jest tym stanowiskiem. Uznanie dopuszczalności skargi i przyjęcie jej do rozpoznania nie oznacza jednak jej zasadności. Przedmiotem żądania skarżącego w niniejszej sprawie jest wypłata na jego rzecz zasiłku stałego przyznanego mu mocą decyzji Wójta Gminy Niemce z [...] maja 2004 r. nr [...]. Zgodnie z tą decyzją świadczenie to zostało przyznane na stałe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. Skarżący twierdzi, że decyzja była realizowana, a tym samym następowała wypłata świadczenia jedynie do lutego 2005 r. Taki stan rzeczy potwierdza również Wójt Gminy Niemce. Zważyć jednak należy czego skarżący nie dostrzega, iż wstrzymanie wypłaty świadczenia nastąpiło na skutek powzięcia przez organ wiadomości, że skarżący wraz z przyznanym zasiłkiem stałym pobiera od 1 grudnia 2002 r. rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (vide pismo Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Lublinie z 22 marca 2005 r.). Informacji na temat pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy Z. W., pomimo stosownego pouczenia nie przekazał organowi. W tej sytuacji wypłacony na podstawie decyzji z [...] maja 2004 r. w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 stycznia 2005 r. zasiłek stały stał się świadczeniem nienależnym. Zgodnie z treścią art. 139 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) zasiłek stały wypłacony na podstawie przepisów o pomocy społecznej podlega potrąceniu ze świadczeń pieniężnych określonych w ustawie za okres, za który przyznano emeryturę lub rentę. W związku z tym nie tylko celowe lecz również korzystne dla skarżącego było wstrzymania wypłaty przyznanego zasiłku stałego. Dalsza jego wypłata powodowałaby tylko powiększanie kwoty świadczenia podlegającego w dalszej kolejności zwrotowi na rzecz organu, jak to miało miejsce w stosunku do pobranego nienależnie przez skarżącego zasiłku stałego wyrównawczego przyznanego mu na podstawie decyzji Wójta Gminy Niemce z [...] listopada 2004 r. nr [...]. Na zakończenie Sąd wskazał, iż bezspornym również jest, że decyzja Wójta Gminy Niemce z [...] maja 2004 r. po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, na skutek uzyskanych informacji o pobieraniu przez skarżącego świadczenia rentowego została uchylona w całości decyzją Wójta Gminy Niemce z [...] stycznia 2009 r., nr [...], którą jednocześnie odmówiono stronie przyznania zasiłku stałego. Sąd stwierdził, że w świetle przywołanych okoliczności sprawy, brak jest podstaw do zastosowania art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zobowiązania organu do podjęcia czynności wykonania decyzji Wójta Gminy Niemce z [...] maja 2004 r. Z. W. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – z powodu błędnej wykładni tego przepisu, a konkretnie sformułowania "inne czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień" – poprzez postawienie znaku równości pomiędzy czynnością materialno-techniczną – polegającą na wypłacie przyznanego decyzją administracyjną świadczenia, a faktycznym wstrzymaniem prawem kaduka (bezprawnie) świadczenia przyznanego ostateczną decyzją administracyjną; 2) art. 58 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powodu błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy taką właściwość (co do kapitału głównego w wysokości 20.064 zł – należnego skarżącemu na mocy prawomocnej decyzji administracyjnej o konstytutywnym charakterze) podkreślały sądy powszechne (rejonowy i okręgowy), zasądzając nawet odsetki ustawowe od niewypłaconych kwot przyznanego zasiłku stałego; 3) art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powodu stwierdzenia, że w świetle przywołanych okoliczności sprawy, brak jest podstaw do zastosowania art. 149 tej ustawy i zobowiązania organu do podjęcie czynności wykonania decyzji Wójta Gminy Niemce z [...] maja 2004 r., co jest de facto sanowaniem bezprawia, czyli faktycznego wstrzymania przez organ wypłaty przyznanego prawomocną decyzją świadczenia i to przez okres 48 miesięcy, pod pozorem, że taki działanie było korzystne dla skarżącego, bowiem hipotetycznie musiałby zwracać to świadczenie, jako rzekomo nienależne. Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Niemce wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W zaskarżonym wyroku Sąd rozpoznał skargę na bezczynność Wójta Gminy Niemce polegającej na niewypłaceniu przez ten organ zasiłku stałego przyznanego decyzją Wójta Gminy Niemce z [...] maja 2004 r. w okresie od 11 lutego 2005 r. do 11 lutego 2009 r. w kwocie 20.064 zł. Sąd wywiódł, że organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności z powodu rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej dotyczących świadczeń nienależnych a zwłaszcza ze względu na regulację przyjętą w art. 139 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Sąd rozpoznał sprawę bezczynności w wypłacie świadczenia z pomocy społecznej. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono zarzutów co do istnienia bezczynności w oparciu o regulację materialnoprawną, koncentrując wywody na mocy prawnej decyzji w aspekcie ogólnym podstaw prawnych działania organów administracji. Zarzut zatem naruszenia art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez wyprowadzenia podstaw materialnoprawnych nie jest zasadny. O bezczynności organu administracji publicznej można bowiem wywodzić gdy w stanie faktycznym danej sprawy są ustawowe podstawy obowiązku podjęcia czynności. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznał sprawę, a zatem nie ma podstaw do uznania za zasadne zarzuty naruszenia tych przepisów. Sąd rozpoznał sprawę na bezczynność wypłaty świadczenia a nie na wstrzymanie wypłaty świadczenia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.