II SA/Kr 959/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi M.B. i S.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Decyzją z dnia 12 listopada 2010r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej robót budowlanych prowadzonych przez M. i S. B. na działce nr "1’ we wsi B. gmina [...] z powodu jego bezprzedmiotowości. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 28 marca 1986 r. wydaną przez Urząd Gminy w [...] J. B. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalno - gospodarczego na działce nr "1" w oparciu o projekt techniczny budowy budynku mieszkalno - gospodarczego. Postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez M. B. i S. B. wszczęte zostało natomiast w dniu 30 września 2004 r. na wniosek A. i A. T.. W dniu 5 stycznia 2005 r. została wydana decyzja, którą nałożono na inwestorów M. i S. B. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno – gospodarczego. W dniu 31 maja 2005 r. dokumentacja objęta w/w orzeczeniem została organowi I instancji dostarczona. Decyzją z dnia 6 czerwca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. B. i S. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku na działce nr "1". Na skutek złożonego odwołania od tej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 października 2006 r. uchylił decyzję z dnia 6 czerwca 2005 r. Organ odwoławczy motywując zapadłe rozstrzygnięcie wskazał, iż ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji podyktowane było stwierdzonymi wadliwościami dotyczącymi ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 21 listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. zatwierdził projekt zamienny i udzielił M. B. i S. B. pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku. Decyzja powyższa została uchylona decyzją [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 12 września 2008 r. Ponowna wnikliwa analiza całości akt postępowania dokonana przez organ I instancji wykazała, że ani S. B. ani M. B. nigdy formalnie nie byli inwestorami przedmiotowego budynku, z uwagi na brak stosownej decyzji przenoszącej na nich warunki pozwolenia na budowę. Jedynym inwestorem budowy do momentu jej wstrzymania był J. B.. Nadto organ podniósł, że pozwolenie na budowę z 1986 r. zostało uchylone ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 27 czerwca 2005 r. W świetle tych ustaleń, dokonanych poprzez ponowną analizę materiału dowodowego, organ I instancji uznał za zasadny wniosek, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. S., podnosząc że jest ona właścicielką działki nr "2" sąsiadującej z terenem budowy. Odwołująca podała, że nie zgadza się na budowę gnojownika w sąsiedztwie swojej działki nr "2" i wnosi o likwidację otworów okiennych zwróconych w stronę tej działki. Ponadto zaznaczyła, że do działki inwestora nie ma dojazdu. Decyzją z dnia 30 marca 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Na wstępie organ odwoławczy zaznaczył, że już sam fakt stwierdzenia przez organ I instancji nieprawidłowości przy budowie objętego niniejszym postępowaniem budynku uniemożliwiał uznanie sprawy za bezprzedmiotową i jej umorzenie. Skoro ustalono bowiem okoliczność istotną (nieprawidłowości przy realizacji inwestycji), to przedmiotem sprawy staje się określenie skutków prawnych tego zdarzenia. Przedmiot sprawy zatem istnieje, a więc nie było podstaw do umorzenia postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ponownie zaniechał poczynienia kluczowych ustaleń zmierzających do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wskazań zawartych w kolejnych decyzjach kasatoryjnych organu odwoławczego. Organ odwoławczy, uchylając dwukrotnie zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje i przekazując sprawę organowi I instancji, wskazywał na tożsame okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W przedmiotowej sprawie niezbędne i konieczne jest wyjaśnienie zasadniczych okoliczności stanu faktycznego, co dopiero warunkować będzie zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie Prawo budowlane. Ustaleniu winien zatem podlegać w pierwszej kolejności właściwy krąg stron niniejszego postępowania. Powinność ta obejmuje przede wszystkim ustalenie prawidłowych adresatów ewentualnych obowiązków wynikających z zastosowania właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że jednoznacznego i nie budzącego jakichkolwiek wątpliwości wyjaśnienia wymaga zwłaszcza kwestia ewentualnego przeniesienia na rzecz aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości S. B. decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w 1986 r. dla J. B.. Organ I instancji ograniczył się wyłącznie do przesądzenia, iż nie doszło do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko takie jest w świetle zgromadzonego materiału dowodowego całkowicie gołosłowne. W powyższym kontekście niezbędne jest także dokonanie ustaleń dotyczących robót, jakie zostały wykonane przez nieżyjącego już J. B., a jakie przez S. B.. Będzie to miało znaczenie w sytuacji, kiedy okaże się, że pozwolenie na budowę nie zostało przeniesione na rzecz S. B.. Niezależnie od powyższego zasadnicze wątpliwości budzi zasadność skierowania decyzji opartej na art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do M. B.. Analiza zgromadzonych w sprawie dowodów nie pozwala na poczynienie jakichkolwiek ustaleń, które upoważniałyby do przyjęcia, iż M. B. winna być wraz ze S. B. uznana za inwestora kontrolowanych robót budowlanych i w konsekwencji za adresata obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ zaznaczył także, że w sytuacji, w której organ I instancji dojdzie do przekonania, że właściwy w sprawie jest tryb naprawczy, koniecznym będzie ustalenie zakresu odstępstw dokonanych przy budowie przedmiotowego obiektu. Rozwadze organu I instancji należy również poddać przyjęty krąg stron niniejszego postępowania. Z. S. została uznana za stronę niniejszego postępowania (jako właściciel nieruchomości sąsiedniej) bez należytej weryfikacji powołanego przez nią tytułu prawnego do nieruchomości. Podała ona, iż jest właścicielem nieruchomości na podstawie czynności prawnej stwierdzonej aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2010 r., który nie zalega w aktach sprawy. W ten sposób nie jest możliwa należyta weryfikacja legitymacji do dalszego jej udziału w sprawie. Jak wynika z załączonego do akt wypisu z rejestru gruntów dla działki nr "2", właścicielem tej nieruchomości jest M. K. Organ odwoławczy dostrzegł również, iż zaskarżona decyzja uchybia przewidzianemu przepisami k.p.a. obowiązkowi zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom postępowania w ten sposób, że została wadliwie doręczona zarówno M. B., jak B. K. (występującemu jako pełnomocnik S. B.). Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli M. B. i S. B. podnosząc, że umorzone postępowanie od samego początku było naznaczone błędami proceduralnymi Podnieśli, że A. T. i A. T., a także Z. S. nie są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z ich działką, co potwierdza wypis z rejestru gruntów, a zatem status strony został przyznany tym osobom bezpodstawnie. Zarzucili także, że ustalenia organu odwoławczego są w wielu kwestiach nieaktualne i sprzeczne ze stanem faktycznym. Skarżący od 2005 r. posiadają projekt budynku usytuowanego na działce nr "1". Majac na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Ocenie sądy podlegają także decyzje kasacyjne organów administracji wyższego stopnia wydawane w stosunku do decyzji organów I instancji pod względem oceny ich legalności. Przepisem który reguluje tą kwestię jest art. 136 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jed. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz1071 z późn. zm.) który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r. VII SA/Wa 936/08 LEX nr 478524 wyraził pogląd, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym orzeczeniu sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, organ administracji wyższego stopnia, może uchylić zaskarżona decyzję jedynie wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tak, że koniecznym jest przeprowadzenie tego postępowania, co najmniej w znacznej tj. w przeważającej części. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Organ I instancji bezzasadnie uznając, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i umarzając go, nie przeprowadził w zasadzie żadnego postępowania pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy. Podnieść przede wszystkim należy, iż wadliwie postąpił także organ II instancji bezrefleksyjnie rozpoznając odwołanie. Mając bowiem uzasadnione wątpliwości co do przymiotu strony wobec składającej odwołanie Z. S., odwołanie to rozpoznał. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada skargowości. Jeżeli odwołanie składa podmiot nie mający przymiotu strony, postępowanie odwoławcze winno być przez organ II instancji umorzone. Mając uzasadnione wątpliwości co do tego czy składający odwołanie jest stroną tego postępowania lub uprawnionym do wniesienia odwołania, organ powinien sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i w zależności od jego wyników bądź rozpoznać to odwołanie (podmiot składający odwołanie jest stroną tego postępowania), bądź umorzyć postępowanie odwoławcze (podmiot składający odwołanie nie ma indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku zakreślonego ramami tego postępowania – uchwała NSA z 5 lipca 1999 r. OSP 16/98) lub stwierdzić niedopuszczalność odwołania (wniesienie odwołana przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia). Rozpoznawanie odwołania w takiej sytuacji i "zlecanie" organowi I instancji badania tej kwestii jest niedopuszczalne. Tym niemniej na rozprawię w dniu 22 września 2011 r. uczestnik tego postępowania A. T., okazała dokument wykazujący, iż Z. S. przymiot strony tego postępowania administracyjnego (jako właścicielce działki sąsiedniej) przysługiwał. W tym stanie wzruszenie decyzji organu odwoławczego (mimo ewidentnego uchybienia) było niecelowe. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, wskazać należy iż organ II instancji zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania. Postępowanie to tzw. naprawcze, toczy się w związku z stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunkami określonymi w pozwolenia na budowę przy realizacji budynku zlokalizowanego na działce "1" we wsi B. gmina [...]. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć strony (osoby fizycznej) w toku postępowania, które zmierzło do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej która była stroną postępowania administracyjnego, oraz przedmiotowe – gdy dana sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Żadna z wyżej wymienionych okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzi. Przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, iż postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego jest bezprzedmiotowe, z uwagi na śmierć inwestora i brak decyzji o przeniesieniu projektu budowlanego na następców prawnych – spadkobierców, jest pozbawiane podstaw prawnych (zdaje się nie dostrzegać tego także organ odwoławczy). Stanowisko takie jest wręcz absurdalne. Przeniesienie pozwolenia na budowę nie jest żadnym warunkiem prowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 52 tejże ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Tak więc adresatem obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym (toczącym się w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane) może być nie tylko inwestor ale także aktualny właściciel obiektu (choćby nie był inwestorem) a także jego zarządca. Przyjęcie (jak uczynił to organ I instancji) istnienia obowiązku przeniesienia pozwolenia na budowę na właściciela obiektu jako warunku prowadzenia przeciwko niemu postępowania naprawczego, nie ma żadnego umocowania w obowiązujących uregulowaniach – jest zatem całkowicie bezprawne. Ma zresztą rację organ II instancji wskakując, iż w aktach sprawy brak materiałów dowodowych na wykazanie tych okoliczności tj. iż brak przeniesienia pozwolenia na budowę na skarżącego. Jest to jednak okoliczność bez znaczenia, gdyż jak mowa o tym wyżej, stanowisko, iż przeniesienie takie jest konieczne, nie ma żadnego umocowania w obowiązującym prawie Rację ma także organ odwoławczy wskazując, iż według składanych oświadczeń przez skarżącego jest on także inwestorem przedmiotowej inwestycji (oświadczenie S. B. złożone do protokołu kontroli z [...] października 2004 r. k. 9 akt administracyjnych). Wydając decyzję o umorzeniu postępowania naprawczego – jako bezprzedmiotowego organ I instancji dopuścił się zatem rażącego naruszenia prawa. Nie poczynił przy tym żadnych ustaleń, które by pozwoliły organowi odwoławczemu orzec reformacyjnie. Wydanie więc decyzji kasacyjnej przez organ II instancji było więc w pełni zasadne. Biorąc pod uwagę powyższe, sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił jako niezasadną.