II SA/Kr 1295/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi M.F. i S.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych skargę oddala. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nakazał S. i M.F. - inwestorom robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i wewnętrznymi instalacjami wod – kań. i elektryczną, położonego na działce nr 1 w miejscowości I. gmina I. oraz ziemnego nasypu usytuowanego od strony działki nr 2 wykonanie, mających na celu zabezpieczenie nasypu ziemnego na działce nr 1 w I. przed osuwaniem się mas ziemnych z powstałej skarpy - na teren działki sąsiedniej nr 2 , a także zapewnienie prawidłowego spływu wód opadowych ze skarpy na teren własny działki nr 1 , nie powodując zalewania działki nr 2 , następujących czynności: wybudowanie koryta ściekowego z płyt ściekowych betonowych - w odległości 30 cm od istniejącego ogrodzenia (usytuowanego pomiędzy działkami nr 1 i nr 2 w I. ) ze skierowaniem wód opadowych na działkę nr 1 bez przenikania na sąsiednie działki, zabezpieczenie skarpy geomatą i obsianie jej trawą, odwodnienie skarpy od północno - zachodniego narożnika budynku. Organ wskazał, że w dniu 12 lutego 2009 r. została przeprowadzona kontrola na terenie działki nr 1 , podczas której stwierdzono, że na działce tej realizowany jest budynek mieszkalny, który znajduje się w stanie surowym zamkniętym. Usytuowanie realizowanego budynku mieszkalnego nie narusza warunków technicznych ze względu na usytuowanie jego ściany zachodniej od granicy z działką nr 2 wynoszącą ponad 4,00 m. W dniu 17 lipca 2009 r. przeprowadzona została ponownie kontrola prowadzonej budowy, podczas której dokonano pomiaru wysokości skarpy od strony zachodniej budynku mieszkalnego realizowanego na działce nr 1 , która wyniosła od 0 do 2,27 m, na długości ok. 4,5 m. Kąt nachylenia skarpy w kierunku działki nr 2 wyniósł ok. 45°. Budynek mieszkalny został obsypany ziemią od strony południowej i zachodniej. Pomierzona odległość ściany zachodniej budynku od ogrodzenia C.C. wyniosła ok. 4,33 m. Organ zaznaczył, że inwestorzy legitymują się decyzją Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę S. i M.K. Dalej organ wskazał, że w realizowanym budynku mieszkalnym od strony wschodniej wykonane zostało pomieszczenie gospodarcze w poziomie piwnic, które w projekcie budowlanym nie zostało uwzględnione. Częściowe podpiwniczenie budynku uzyskano w związku ze znaczna różnicą rzędnych wysokości terenu występujących pomiędzy częścią północną, a południową działki m.in., z powodu nawiezienia przez inwestora ziemi na teren budowy. Na końcu organ zaznaczył, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia [...] września 2009 r. inwestorom wstrzymano prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i wewnętrznymi instalacjami położonego na działce nr 1 - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Organ zaznaczył też, że w dzienniku budowy widniał wpis projektanta z dnia 8 kwietnia 2009 r. z którego wynika, że przedłożono rysunki i opis do wykonania nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w ramach nadzoru autorskiego. W związku z przedłożonym do organu przez inwestorów uzupełnieniem załączonym do projektu, w celu doprowadzenia istniejącej na działce nr 1 skarpy ziemnej do stanu zgodnego z prawem w zakresie zabezpieczenia przed zsuwaniem się z niej mas ziemnych oraz prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z realizowanego budynku, a także ze skarpy - organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. i C.C. podnosząc, że wydany nakaz wykonania prac w zakresie skarpy nie zabezpiecza działki nr 2. Zdaniem odwołujących jedynym właściwym rozwiązaniem w tym względzie jest nakazanie zniwelowania skarpy do jednego metra i odsunięcie o dwa metry od siatki ogrodzenia. Tylko wówczas działka będzie odpowiednio zabezpieczona przed osuwaniem się ziemi. Podnieśli także, że zgodnie z opisem technicznym planu zagospodarowania terenu nasypy i wykopy nie powinny przekraczać jednego metra. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r.[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., utrzymanym w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r., wstrzymał w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od projektu budowlanego, polegające na znacznej zmianie ukształtowania terenu wokół budynku mieszkalnego na działce nr 1 . W tej sytuacji wątpliwości organu odwoławczego budzi przyjęty przez organ I instancji tok postępowania, bowiem w sytuacji gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz w razie potrzeby - nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie inwestor dokonał odstępstw, o których mowa w art. 36 a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem organ I instancji w sytuacji zakwalifikowania odstępstw jako istotnych, powinien nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego, który będzie uwzględniał dokonane przez inwestora zmiany w zakresie zagospodarowania terenu. Organ zaznaczył przy tym, że nie jest związany kwalifikacją projektanta, który uznał, że zmiany w przedmiotowej sprawie nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli M.F. i S.F. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżących organ I instancji postąpił prawidłowo. Podkreślili, ze zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie podał, jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia. Skarżący podnieśli, że wszelkie prace zostały wykonane zgodnie z nadzorem autorskim projektanta. Obecnie budynek spełnia wymogi, jakie zostały uznane za konieczne przez organ I instancji. Nieprawidłowości związane z budową tarasu naziemnego zgodnie z projektem zostały usunięte, a powstały z tego tytułu nasyp ziemi, został zabezpieczony, co znalazło potwierdzenie w fakcie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił skarżących, iż nie stwierdzono przesłanek wniesienia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia inwestycji do użytkowania, a co za tym idzie obiekt został przyjęty do użytkowania. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia [...] czerwca 2010r. uchylająca w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2009 r., w którą nakazano wykonanie określonych czynności w celu zabezpieczenia nasypu ziemnego na działce nr 1 stanowiącej współwłasność S. i M.F. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2009 r. stwierdzono liczne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielnego pozwolenia na budowę, polegające m.in. na znacznej zmianie ukształtowania terenu wokół budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 . Stwierdzono także, że w realizowanym budynku wykonane zostało pomieszczenie gospodarcze w poziomie piwnic, które w projekcie budowlanym nie zostało uwzględnione. Równocześnie organ I instancji, stwierdzając istnienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zamiast zobowiązać inwestorów do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Wskazać należy, że postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie przedmiotowego budynku właśnie z uwagi na to, roboty budowlane przy realizacji tej inwestycji wykonano w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Jako podstawę materialnoprawną wskazanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych powołano art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zaznaczyć należy, że postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2009 r., a skarga złożona w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została oddalona. Tym samym sąd merytorycznie rozpoznając sprawę i kończąc ją wyrokiem nie dopatrzył się po stronie organu naruszenia przepisów prawa materialnego a zatem uznał, iż kwalifikacja organu który wstrzymał prowadzenie robót budowlanych z uwagi na fakt, iż były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę jest prawidłowa. Zgodnie natomiast z dyspozycja art. 153 p.p.s.a. ta ocena prawna sądu jest dla organu wiążąca. Orzeczenie to jest prawomocne i na podstawie art. 170 p.p.s.a. wiąże także sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Jest to tzw. związanie stanem prawnym utworzonym prawomocnym orzeczeniem tj. ocena zgodności skontrolowanego przez ten sąd aktu organu administracji z obowiązującym prawem (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz. T. Woś, H. Knysiak Molczyk, M Romańska LexisNexis Warszawa 2009 r.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest zatem stanowiskiem zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 grudnia 2010 r. II SA/Kr 771/10, iż organy zasadnie przyjęły, iż roboty budowlane przy realizacji przedmiotowej inwestycji wykonano w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Tymczasem w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., jako materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się do sytuacji, w której organ wcześniej postanowieniem wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, a w toku postępowania naprawczego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Takie stanowisko organu I instancji uznać należy za błędne. W sytuacji, w której wcześniej stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, inwestorzy powinni przedłożyć projekt budowlany zamienny. A zatem, skoro w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ I instancji wskazał jako podstawę wstrzymania art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, to wydając postanowienie z dnia [...] października 2009 r. powinien w konsekwencji nakazać sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazana regulacja służy legalizacji robót wykonanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy równoczesnym wykazaniu rozbieżności pomiędzy obiektem zaprojektowanym, a obiektem zrealizowanym. W związki z powyższym stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu w całości. W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowanej w art. 15 k.p.a. W myśl tej zasady zadaniem organu drugiej instancji jest nie tylko kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji ale ponowne merytoryczne rozpatrzenie tej samej sprawy, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Z kolei zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego wynika także skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego i ograniczenie postępowania dowodowego przed organem odwoławczym tylko do uzupełniającego postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał na odstępstwa od projektu budowlanego i istniejącą w związku z tym konieczność wezwania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany. W ocenie sądu, postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i ocenił zebrany materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 80 k.p.a., a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.