II SA/Wa 820/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Andrzej Góraj (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską 1) uchyla zaskarżoną decyzję, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: kpa, odmówił przyjęcia J. T. na aplikację sędziowską. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wyjaśnił, że J. T. ukończyła aplikację ogólną, a Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w K. ustalił jej miejsce na [...] pozycji listy kwalifikacyjnej. Wymieniona złożyła wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej i przedłożyła zaświadczenie o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego. Organ I instancji wskazał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską decyduje miejsce kandydata na liście kwalifikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przy uwzględnieniu limitu miejsc na aplikacji, który zgodnie z zarządzeniem z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2010 r. (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 10) Minister Sprawiedliwości wyniósł 75 miejsc na tej aplikacji. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. J. T. złożyła odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., wnosząc o jej zmianę i przyjęcie na aplikację sędziowską. Minister Sprawiedliwości po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania, działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 kpa, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego Dyrektor Krajowej Szkoły w sposób prawidłowy i zgodny z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury określił miejsce J. T. na liście kwalifikacyjnej, a następnie stosując zasady wskazane w art. 29 ust. 2 ww. ustawy uwzględnił kolejność umieszczenia kandydatów na liście kwalifikacyjnej aplikantów, w tym pozycję J. T., co w związku z wyczerpaniem limitu przyjęć na aplikacje specjalistyczne skutkowało zasadną odmową przyjęcia J. T. na aplikację sędziowską. Pismem z dnia 11 marca 2011 r. J. T. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa, poprzez błędne ustalenie, iż otrzymała [...] pkt i zajęła [...] miejsce na liście kwalifikacyjnej aplikantów i w związku z tym nie mogła zostać przyjęta na aplikację sędziowską wobec wyczerpania limitu miejsc określonego przez Ministra Sprawiedliwości, albowiem zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy liczba pkt uzyskanych przez nią wynosi [...]; art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa, art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez wadliwe ustalenie listy kwalifikacyjnej aplikantów w rozumieniu art. 26 ust. 2, albowiem nie została ona sporządzona zgodnie z zasadami określonymi w art. 26 ust. 3 ww. ustawy, wskutek czego została umieszczona na [...] miejscu listy kwalifikacyjnej aplikantów z liczbą pkt [...]; art. 6 kpa oraz art. 25 ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 3 ww. ustawy oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, poprzez przekroczenie granic uznania w ustalaniu listy kwalifikacyjnej aplikantów – nieprawidłowe obliczenie punktów uzyskanych w trakcie praktyk i tym samym nieprawidłowe podanie liczby punktów łącznie uzyskanych w trakcie aplikacji; art. 6 kpa w zw. z art. 26 ust. 3 oraz z § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r., poprzez nieprawidłowe określenie liczby punktów uzyskanych przez aplikantów zdających egzamin poprawkowy i tym samym błędne sporządzenie listy kwalifikacyjnej aplikantów; § 7 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. oraz art. 25 ust. 3 ww. ustawy, poprzez przeprowadzenie sprawdzianu po VI zjeździe niezgodnie z zakresem odbytych praktyk i zajęć oraz z programem aplikacji ogólnej, który przewidywał "sporządzenie wyroku z uzasadnieniem w postępowaniu, w którym był wydany nakaz zapłaty"; art. 2 i art. 32 Konstytucji, poprzez nierówne traktowanie aplikantów, którzy zdali wszystkie sprawdziany za pierwszym razem i aplikantów, którzy zdawali sprawdziany poprawkowe; art. 2 i art. 32 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji, poprzez nierówne traktowanie skarżącej i pozostałych aplikantów, którzy rozpoczęli aplikację w późniejszym terminie na skutek skrócenia praktyk oraz niezapoznania się z materiałami z zajęć i wykładów przeprowadzonych podczas pierwszego zjazdu oraz nieustalenia indywidualnego programu aplikacji ogólnej zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury; sprzeczność z konstytucyjną zasadą wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy określoną w art. 65 ust. 1 Konstytucji i konstytucyjną zasadą sprawiedliwości, polegającą na istotnej zmianie zasad obliczania sumy punktów uzyskanych przez aplikanta w trakcie aplikacji, dokonanej w listopadzie 2010 r., tj. w ostatnim miesiącu aplikacji, naruszającej równość szans wszystkich aplikantów ubiegających się o kontynuowanie szkolenia na aplikacji specjalistycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż skarga jest bezzasadna i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wadliwa. Istota niniejszej sprawy, w jej realiach faktycznych, sprowadzała się do oceny tego, czy Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury zapewnił skarżącej szkolenie teoretyczne i praktyczne w takim samym zakresie, jak pozostałym aplikantom, którzy rozpoczęli zajęcia w pierwszym dniu trwania aplikacji ogólnej. Okolicznością niesporną w sprawie jest bowiem to, iż strona, w związku z uruchomieniem trybu odwoławczego od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły, odmawiającej przyjęcia na aplikację, przystąpiła do realizacji programu zajęć na aplikacji ogólnej w terminie o miesiąc późniejszym, niż inni aplikanci. Poza sporem pozostaje również to, iż skutkiem późniejszego rozpoczęcia aplikacji ogólnej, była niemożność uczestnictwa przez skarżącą w zajęciach na pierwszym zjeździe oraz skrócenie okresu praktyk w Prokuraturze i Sądzie Karnym Odwoławczym, odpowiednio o 3 tygodnie zamiast 4 i o 1 tydzień zamiast 4. Powyższą problematykę należało ocenić przez pryzmat przepisu art. 23 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2009 r. Nr 26, poz. 157 ze zm.). Zgodnie z jego treścią Dyrektor Krajowej Szkoły po uzyskaniu informacji, o których mowa w art. 20 ust. 1 wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną (ust. 1). Od decyzji, o której mowa w ust. 1 przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Rozpoznanie odwołania następuje w terminie 14 dni od dnia jego wniesienia (ust. 2). Od decyzji Ministra Sprawiedliwości, o której mowa w ust. 2 przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (ust. 3). W przypadku uwzględnienia skargi, o której mowa w ust. 3, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację ogólną, którą aplikant odbywa zgodnie z indywidualnym programem ustalonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły (ust. 4). Konstrukcja omawianego przepisu, a w szczególności jego ust. 4 wskazuje na to, iż ma on za zadanie zapewnienie wszystkim aplikantom, zarówno tym, którzy rozpoczęli zajęcia w pierwszym dniu ich trwania, jak i tym, którzy w skutek postępowania odwoławczego rozpoczęli zajęcia w okresie późniejszym, jednakowego dostępu do zajęć praktycznych i teoretycznych. Ustawodawca racjonalnie bowiem zakładał, że postępowanie odwoławcze od decyzji w sprawie odmowy przyjęcia na aplikację ogólną, może trwać na tyle długo, iż uniemożliwi odwołującemu się aplikantowi rozpoczęcie zajęć w jednakowym terminie z pozostałymi aplikantami. Dlatego więc w ust. 4 art. 23 nałożył na Dyrektora Krajowej Szkoły obowiązek ustalenia, dla każdego aplikanta rozpoczynającego zajęcia po uwzględnieniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na decyzję Ministra Sprawiedliwości, o której mowa w art. 23 ust. 2, a więc zaczynającego aplikację z opóźnieniem wywołanym postępowaniem odwoławczym, indywidualnego programu aplikacji. Jako oczywisty i logiczny oraz pozostający w zgodzie z ratio legis omawianego przepisu, jawi się wniosek, iż indywidualny program aplikacji winien umożliwić aplikantowi zapoznanie się z programem zajęć teoretycznych, w których nie mógł uczestniczyć. Powinien również tak przeorganizować plan zajęć praktycznych, aby aplikant mógł zdobyć doświadczenie z praktyk na poziomie równym z pozostałymi aplikantami, którzy odbyli te zajęcia w pełnym wymiarze godzin. Nie wymaga zaś dowodu okoliczność, że brak zapewnienia aplikantowi dostępu do całego cyklu zajęć teoretycznych i praktycznych, zmniejsza jego szanse na dobre oceny w porównaniu z aplikantami, którzy uczestniczyli w zajęciach w pełnym zakresie. To zaś prowadzi do nierównego traktowania wszystkich aplikantów i do zachwiania zasady wynikającej z art. 2, 32 i 65 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując, powyższa norma prawna spełnia funkcję gwarancyjną dla wszystkich aplikantów równorzędnego dostępu do wiedzy teoretycznej i praktycznej. Tylko bowiem zapewnienie takiej równorzędności w dostępie do zajęć w ramach aplikacji ogólnej skutkować może sprawiedliwą i obiektywną oceną kwalifikacji zawodowych aplikantów. Podnieść także należy, iż Dyrektora Krajowej Szkoły obciąża obowiązek ustalenia indywidualnego programu aplikacji w każdym przypadku, gdy aplikant, wskutek trwania postępowania odwoławczego, rozpoczął zajęcia z opóźnieniem, niezależnie od tego, czy opóźnienie to powstało na etapie odwołania do Ministra Sprawiedliwości, czy też na etapie skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Taka wykładnia jest zgodna z wykładnią celowościową omawianego przepisu. Został on bowiem wprowadzony dla zapewnienia równości dla wszystkich aplikantów, w dostępie do pełnego zakresu aplikacji. Stąd bez znaczenia pozostaje to, czy późniejsze rozpoczęcie zajęć przez aplikanta, nastąpiło wskutek trwania postępowania odwoławczego, czy też odwoławczego i skargowego. Istotne jest jedynie to, iż wskutek postępowania toczącego się w trybie art. 23 przedmiotowej ustawy, doszło do późniejszego rozpoczęcia toku nauki przez aplikanta. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy podkreślenia wymaga fakt, iż Dyrektor Krajowej Szkoły nie ustalił dla skarżącej indywidualnego programu aplikacji mimo, iż rozpoczęła ona naukę z opóźnieniem spowodowanym trwaniem postępowania odwoławczego od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły w sprawie odmowy przyjęcia na aplikację ogólną. Dyrektor Krajowej Szkoły ustalił jedynie dla skarżącej indywidualny harmonogram odbywania praktyk. Brak jest jednak przesłanek umożliwiających przyjęcie, iż powyższy harmonogram w sposób skuteczny zastąpił indywidualny program aplikacji. Omawiany harmonogram nie odnosił się bowiem do materii zajęć teoretycznych. Tym samym Dyrektor Krajowej Szkoły nie zapewnił stronie dostępu do wiedzy na równym poziomie z innymi aplikantami. Harmonogram nie zawierał również rozstrzygnięć umożliwiających skarżącej uzupełnienie wiedzy praktycznej, której nie mogła zdobyć wobec skrócenia okresu odbywania praktyk. W tym więc zakresie również należy przyjąć, że Dyrektor Krajowej Szkoły nie stworzył stronie warunków dla zdobycia wiedzy na poziomie porównywalnym z aplikantami, którzy odbyli zajęcia w pełnym wymiarze czasu. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż skarżona decyzja, jako wadliwa, winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskutek niewywiązania się przez Dyrektora Krajowej Szkoły z obowiązku opisanego w art. 23 ust. 4 przedmiotowej ustawy, doszło do naruszenia zasady równego traktowania obywateli, o jakiej mowa w art. 2, 32 i 65 ust. 1 Konstytucji RP. Rozpoznając przedmiotową skargę tutejszy Sąd dopatrzył się też po stronie organu uchybienia polegającego na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu faktycznym skarżonej decyzji organ nie odniósł się bowiem do sformułowanego w odwołaniu zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości, polegającej na istotnej zmianie zasad obliczania sumy punktów, dokonanej mocą zarządzenia Dyrektora Krajowej Szkoły nr 130 z dnia 17 listopada 2010 r., co w konsekwencji sprowadzało się do tego, iż inne kryteria liczenia punktów obowiązywały aplikantów w czasie pierwszego terminu sprawdzianu, a inne w czasie przeprowadzania sprawdzianów poprawkowych. Wobec braku stanowiska organu w skarżonej decyzji odnośnie powyższego zarzutu tutejszy Sąd został pozbawiony możliwości weryfikacji poprawności działania organu w omawianym zakresie. Nie znając sposobu rozumowania organu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie posiadał materii poddającej się ocenie. Co zaś się tyczy pozostałych zarzutów wyartykułowanych w przedmiotowej skardze, to w ocenie tutejszego Sądu nie zasługiwały one na uwzględnienie. Po pierwsze organ prawidłowo odczytał treść art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2009 r. Nr 26, poz. 157 ze zm.), stwierdzając, iż przy ustalaniu miejsca na liście kwalifikacyjnej należy brać pod uwagę sumę punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jedną, łączną ocenę ze wszystkich praktyk. Do takich konkluzji prowadzi bowiem treść art. 25 ust. 5 powyższej ustawy, zgodnie z którym, na czas odbywania przez aplikanta praktyk, zgodnie z programem aplikacji ogólnej, Dyrektor Krajowej Szkoły, w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, wyznacza aplikantowi patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyki i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyk. W oparciu o te opinie i oceny, patron koordynator sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant. Skoro więc norma art. 25 ust. 5 reguluje zasady oceny przez patrona koordynatora przebiegu praktyk, to postanowienia te, a w konsekwencji łączną ocenę przebiegu wszystkich praktyk, należy uwzględnić przy dokonywaniu wykładni art. 26 ust. 3 przedmiotowej ustawy. Racjonalny ustawodawca nie wprowadzałby bowiem regulacji art. 25 ust. 5, gdyby nie miała ona mieć żadnego zastosowania. Przyjmując zaś sposób argumentacji przedstawiony w skardze, regulacja zawarta w art. 25 ust. 5 jawiłaby się jako zbędna. Określałaby bowiem sposób ustalania łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, które to kryterium nie wpływałoby w żadnej mierze na uprawnienia aplikantów i nie rzutowałoby na ustalenia odnośnie miejsca na liście kwalifikacyjnej. Za chybiony należy też uznać zarzut nieprawidłowego liczenia punktów u aplikantów zdających egzamin poprawkowy. Wbrew argumentom skarżącej, prawidłową praktyką jest uwzględnianie przez organ, przy obliczaniu sumy punktów uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów, wyłącznie ocen pozytywnych, z pominięciem ocen negatywnych. Taka zasada wynika bowiem wprost z art. 26 ust. 1 omawianej ustawy. Ustawodawca wskazał w nim, że warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji. Taki zapis ustawy wskazuje na to, iż podstawowym kryterium, od którego zależy ukończenie aplikacji, jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk. Skoro więc sam ustawodawca położył nacisk wyłącznie na kwestię pozytywnych ocen, organ zasadnie uwzględnia tylko takie oceny przy ustalaniu miejsca na liście klasyfikacyjnej. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut skargi, iż organ przeprowadził sprawdzian po IV zjeździe niezgodnie z przyjętym zakresem praktyk i zajęć oraz programem aplikacji. Sprawdzian z dnia [...] lipca 2010 r. przeprowadzony został zgodnie z założeniami przygotowanymi przez komisję. Obejmował bowiem sporządzenie wyroku z uzasadnieniem w postępowaniu cywilnym, z uwzględnieniem dalszych możliwości wyroku wydanego wskutek zarzutów w postępowaniu nakazowym, sprzeciwu od nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym, sprzeciwu od wyroku zaocznego, wyroku wstępnego lub częściowego, wyroku w sprawie o roszczenia alimentacyjne. Sporządzenie więc wyroku wraz z uzasadnieniem w sprawie o ustalenie istnienia stosunku prawnego lub prawa, mieści się w kategorii spraw rozstrzyganych w postępowaniu cywilnym. W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo w zakresie oznaczonym na wstępie niniejszego uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.