VI SA/Wa 1392/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 5617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako Generalny Dyrektor) utrzymał w całości w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] stycznia 2011 r., którą nałożył na C. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej jako skarżąca spółka) karę pieniężną w kwocie 126.100,00 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Generalny Dyrektor wszczął z urzędu wobec skarżącej spółki postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego zajęcia przez nią pasa drogowego, poprzez utwardzenie zjazdu kostką brukową. Wśród akt zgromadzonych w toku postępowania znajdują się m.in.: 1. decyzja z [...] sierpnia 1994 r. nr [...] wydana na J. K. (dalej poprzedni właściciel) w sprawie pozwolenia na budowę na spornej działce Bazy Pomocy Drogowej z obiektami: budynek zaplecza bazy, wiata garażowa, parking na 10 stanowisk, plac manewrowo-postojowy; 2. decyzja z [...] sierpnia 2001 r. dotyczącą podziału nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] i zatwierdzająca projekt podziału trzech działek, w wyniku czego powstała również sporna działka. Z decyzji tej wynika, że podział został zatwierdzony pod warunkiem, że nabywca owych działek zapewni dostęp do drogi publicznej działkom nie posiadającym do niej dostępu; 3. Operat wyceny szacunkowej wartości rynkowej wybranych nieruchomości (w tym spornej działki) zlokalizowanych w pasie drogowym autostrady [...] i [...] z [...] listopada 2003 r.; 4. notatka służbowa sporządzona [...] grudnia 2010 r. z oględzin pasa drogowego, dokonanych w obecności Prezesa skarżącej spółki. Wynika z niej m.in., że działka została nabyta przez skarżącą spółkę od poprzedniego właściciela wraz z decyzją nr [...] oraz z wjazdem na działkę już utwardzonym kostką. W notatce znajduje się również zapis o postanowieniu Sądu Rejonowego w B., którym uznano żądanie skarżącej spółki w przedmiocie "drogi koniecznej za usprawiedliwione". Wymierzając skarżącej spółce karę Generalny Dyrektor podał, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie pozostawiały wątpliwości, iż w rozpoznawanym przypadku nastąpiło nielegalne zajęcie pasa drogowego, poprzez wybudowanie przez skarżącą spółkę zjazdu z kostki brukowej. Skarżąca spółka - z zachowaniem terminu, zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że działkę nabyła z utwardzonym już zjazdem. Nadto stwierdziła, że utwardzenie zjazdu z działki nie wypełnia znamion pojęcia "zajęcia pasa drogowego" według ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej jako u.d.p., gdyż takie utwardzenie nie powoduje, że utwardzona część pasa drogi wyłącza go z użytkowania. Jej zdaniem utwardzenie nie pozbawiło właściciela pasa drogi – Skarb Państwa (Generalny Dyrektor), prawa do korzystania z tego pasa drogowego. Skarżąca spółka uznała również, że dla wymierzenia jej kary zasadnicze znaczenie winno mieć to, czy - w sytuacji przyjęcia, że bez zezwolenia zajęła pas drogi, miała świadomość bezprawności takiego działania. Na dowód twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca spółka przedłożyła do akt oświadczenie z [...] lutego 2011 r., w którym poprzedni właściciel działki J.K. wyjaśnił, że to on położył kostkę brukową na działce nr [...] w ilości około 200 m2. Uczynił to po otrzymaniu w 1994 r. pozwolenia na budowę oraz w związku ze zwróconą przez Generalnego Dyrektora uwagą, że pojazdy wyjeżdżające z jego działki wywożą na autostradę żwir i błoto, wobec czego wjazd na działkę winien zostać wybrukowany, gdyż w innym razie właściciel działki nr [...] zostanie obciążony kosztami sprzątania autostrady. Generalny Dyrektor w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że z dokumentów znajdujących się w sprawie bezsprzecznie wynikało, iż to skarżąca spółka zajęła pas drogowy autostrady poprzez wyłożenie placu kostką brukową (194 m2) bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ uznał, że oświadczenie J. K. z [...] lutego 2011 r. pozostawało w sprzeczności z danymi wynikającymi z Operatu oraz z aktu notarialnego z [...] listopada 2006 r., zawartego pomiędzy skarżącą spółką, a poprzednim właścicielem. Organ wskazał, że z Operatu wynika, że sporna działka miała podbudowę tłucznia pod plac manewrowy i drogę wjazdową oraz krawężniki betonowe, ale nie kostkę brukową, zaś w chwili nabycia sporna działka była niezabudowana. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. sp. z o.o. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Zdaniem wnoszącej skargę organ wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe oraz naruszył jej prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wskazała, że uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do dowodu, na którym oparte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie – tj. Operatu. Raz jeszcze podkreśliła, że sporną działkę nabyła wraz z inwestycją objętą pozwoleniem na budowę oraz już utwardzonym zjazdem, co w jej ocenie wynikało z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. Zarzuciła także, że organ zaniechał oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem charakteru ewentualnego zajęcia pasa drogowego, w kontekście normy art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. W ocenie skarżącej, że nie bez znaczenia jest czy utwardzenie zjazdu wypełnia znamiona zajęcia pasa drogowego, a organ tej kwestii nie rozważył. W jej przekonaniu utwardzenie zjazdu kostką brukową nie stanowi zajęcia pasa drogowego, gdyż nie powoduje ani wyłączenia tej części pasa z użytkowania, ani nie stwarza zagrożenia dla ruchu. Skarżąca spółka stwierdziła więc, że Generalny Dyrektor dokonał błędnej wykładni art. 36, 38 i 40 u.d.p. przez co naruszył art. 7 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to przemawia za koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego obu zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w swoich decyzjach. Podkreślił przy tym, że nabycie przez skarżącą spółkę działki z utwardzonym - bez zgody zarządcy, pasem drogi nie zwalniało jej z odpowiedzialności za niezgodny z prawem status owego zjazdu. Podał, że miała ona obowiązek zadbać, aby stan faktyczny spornej działki nie naruszał prawa. Wobec tego organ uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia przez niego przepisów prawa procesowego i materialnego wskazanych w skardze. W replice na odpowiedź Generalnego Dyrektora skarżąca spółka wskazała, że organ rozpoznając sprawę oparł się przede wszystkim na Operacie, pomijając inne dowody w sprawie. Wytknęła, że organ zaniechał przesłuchania poprzedniego właściciela na okoliczność, kto i kiedy dokonał wybrukowania zjazdu. Jednocześnie stwierdziła, że to Generalny Dyrektor jako zarządca pasa drogowego winien dbać należycie o jego stan i odpowiednio go dokumentować. Uznała, że braki w dokumentacji nie mogą być podstawą do przerzucenia na nią odpowiedzialności i skutkować nałożeniem kary pieniężnej. Na rozprawie dnia 22 września 2011 r. pełnomocnik skarżącej spółki wyjaśnił , że w momencie nabycia spornej działki była ona już utwardzona – wybrukowana kostką brukową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych, jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią było ustalenie kto i kiedy położył na działce nr [...], należącej do Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora kostkę brukową, a co za tym idzie czy Generalny Dyrektor właściwie ustalił stan faktyczny. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że działka nr [...], na której znajduje się sporny zjazd należy do Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora (vide akt notarialny z [...] listopada 2003 r.). Nie ulega wątpliwości również to, że działka nr [...], stanowiąca sporny zjazd należy do skarżącej spółki (vide notatka służbowa z [...] grudnia 2010 r.). Natomiast okoliczność kto i kiedy oraz na jakiej podstawie ów zjazd utwardził kostką brukową nie wynikają z akt sprawy jednoznacznie. Sąd zapoznał się z załączoną do akt sprawy częścią Operatu, na której organ oparł swoje zaskarżone rozstrzygnięcie i uznał, że istotnie wynika z niego, że na nieruchomości, na którą składają się działki nr [...],[...],[...] zlokalizowane są m.in. następujące elementy zagospodarowania terenu: (...) podbudowa z tłucznia pod plac manewrowy i droga wjazdowa, krawężniki betonowe (pkt 2.7. Operatu). Operat ten został sporządzony w listopadzie 2003 r., na okoliczność przeniesienia prawa własności na Generalnego Dyrektora m.in. działki nr [...]. Z drugiej strony w aktach sprawy znajduje się oświadczenie poprzedniego właściciela działek nr [...] i nr [...] J. K. z [...] lutego 2011 r., w którym zostało wskazane, że kostkę brukową na działce nr [...], w ilości około 200 m2 położył on po otrzymaniu pozwolenia na budowę. Należy przy tym zauważyć działka nr [...] została wyodrębniona dopiero w 2001 r. decyzją z [...] sierpnia 2001 r., dotyczącą podziału nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] i zatwierdzająca projekt podziału trzech działek. Nadto z omawianego oświadczenia wynika, że utwardzenie zjazdu nastąpiło niejako na żądanie Generalnego Dyrektora, który stwierdził, że z posesji wydostają się na autostradę na kołach samochodów żwir i błoto, więc wjazd na działkę winien zostać wybrukowany. W tej sytuacji w sprawie istnieją dwa przeciwstawne dowody, zaś wynikających z nich sprzeczności Generalny Dyrektor dostatecznie nie wyjaśnił. Zdaniem Sądu prowadząc postępowanie administracyjne organ powinien w sposób nie budzący wątpliwości określić kto i kiedy położył kostkę brukową , czego organ nie uczynił ograniczając się do zakwestionowania wiarygodności dowodowej oświadczenia J. K. i przeciwstawiając temu dowodowi dokument Operatu, potwierdzający wersję organu. W związku z powyższym organ błędnie ustalił stan faktyczny, czym naruszył dyspozycję art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., gdzie ustawodawca umieścił zasadę prawdy obiektywnej. Stosownie do tej zasady organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konkretyzuje i rozwija tę zasadę art. 77 k.p.a stanowiący, iż organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotą zasady prawdy obiektywnej jest obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Organ narusza bowiem prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA/Lu 1608/98). Sąd zauważa, że w aktach sprawy brak jest dowodu, na który organ powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tj. aktu notarialnego z 2006 r. o nabyciu przez skarżącą spółkę działki nr [...], z którego ma wynikać, że nabyta nieruchomość była niezabudowaną – tj. nie miała wybrukowanego wjazdu. To rzeczą organu – Generalnego Dyrektora, było i jest czuwanie nad prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wobec tego Sąd uznał, iż Generalny Dyrektor wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego, polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyjaśnić wskazane wyżej sprzeczności w szczególności dopuścić dowód z przesłuchania w charakterze świadka poprzedniego właściciela spornej działki nr [...] J. K. oraz ewentualnie dopuścić dalsze dowody, o ile zostaną zgłoszone. Przesłuchując świadka organ obowiązany będzie ustalić kiedy dokładnie została położona przez świadka kostka brukowa na spornym zjeździe. Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. organ jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w niniejszej sprawie. Podejmie on zatem działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Sąd działał w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. ----------------------- 7