II GSK 181/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. S.A. w B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 422/11 w sprawie ze skargi N. S.A. w B. P. na ocenę Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 27 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. zasądza od Zarządu Województwa Podlaskiego na rzecz N. S.A. w B. P. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego. 3. zwraca N. S.A. w B. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. o sygn. akt I SA/Bk 422/11 oddalił skargę N. S.A. w B. P. na pismo Zarządu Województwa P. z dnia 27 października 2011 r. o sygn. akt [..] w przedmiocie dofinansowania projektu dotyczącego zakupu linii technologicznej i specjalnych środków transportu do produkcji domów modułowych. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 27 października 2011 r. nr [...] Zarząd Województwa P. - Departament Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym w Urzędzie Marszałkowskim Województwa P. poinformował N. S. A. w B. P. (dalej również jako Spółka, Wnioskodawca), o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu pt. "Zakup linii technologicznej i specjalnych środków transportu do produkcji domów modułowych" (złożonego w ramach Osi priorytetowej I. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4. Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw). Z powyższego rozstrzygnięcia wynika, że dokumentację aplikacyjną Spółki poddano weryfikacji formalnej, stanowiącej pierwszy etap procesu oceny i wyboru projektów kwalifikujących się do wsparcia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. Oceniający stwierdzili, że projekt nie spełnia ośmiu kryteriów formalnych, z czego sześć należących do grupy tzw. kryteriów ogólnych (badających zgodność administracyjną projektu) oraz dwa należące do grupy tzw. kryteriów szczegółowych (badających zgodność projektu z zasadami działania). Dwa negatywnie ocenione kryteria szczegółowe (wymienione w Karcie oceny formalnej pod poz. nr 16 i nr 17), zgodnie z Regulaminem konkursu zalicza się do kategorii błędów niepodlegających poprawie. Powyższe spowodowało, że wniosek o dofinansowanie projektu został odrzucony z dalszego procedowania z powodu niespełnienia kryteriów formalnych. Spółka została poinformowana o wynikach oceny formalnej i odrzuceniu projektu pismem z 17 sierpnia 2011 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka podtrzymała stanowisko, że projekt, który zamierza realizować z udziałem środków z RPOWP, został niesłusznie zaliczony przez oceniających do inwestycji o wysokim potencjale innowacyjnym, co wyeliminowało go z możliwości ubiegania się o wsparcie. Spółka wykazywała, że technologia modułowa jest innowacyjna w Polsce, a nie na świecie, gdzie jest znana dłużej niż 3 lata. Tym samym nie obowiązuje ograniczenie kosztów kwalifikowanych do 8.000.000,00 PLN. Instytucja Zarządzająca rozpoznając wniosek zwróciła uwagę na wyjaśnienia zawarte w piśmie informującym nie były w ocenie Spółki wystarczająco obszerne, mogła się zwrócić o wydanie kserokopii Kart oceny formalnej, czego nie uczyniła. W opinii organu w Regulaminie konkursu oraz w Przewodniku po kryteriach oceny opisano szczegółowo warunki przypisane do wszystkich kryteriów podlegających ocenie. Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że wnioskodawca w wielu miejscach dokumentacji aplikacyjnej jednoznacznie stwierdził, że proces technologiczny, który wprowadzi jest w najwyższym stopniu innowacyjny i nieznany zarówno w regionie, jak też w kraju. Z dołączonej do wniosku o dofinansowanie opinii o innowacyjności z 2 lipca 2011 r., wystawionej przez Uniwersytet W.-M. w O., Wydział Nauk Technicznych, Ośrodek Jakości i Innowacji, wynika, że realizacja projektu przyczyni się do powstania i wprowadzenia na rynek nowego rozwiązania technologicznego, które jest w Polsce stosowane nie dłużej niż 1 rok. Podkreślono w niej ponadto, że "produktem tej technologii nie są moduły, lecz budynki wykonane techniką modułów", co oznacza, że innowacyjność technologii należy rozpatrywać nie tylko całościowo, ale w odniesieniu do wszystkich etapów produkcji, której ostatecznym efektem są budynki wykonane tą metodą, zamontowane i podłączone do instalacji zewnętrznych. Instytucja Zarządzająca podniosła, że w dokumentach aplikacyjnych opisy związane z innowacyjnością przedsięwzięcia wskazują, iż projekt zalicza się do kategorii "inwestycji w wysokim potencjale innowacyjnym". Zarząd Województwa, rozpatrując złożony środek odwoławczy dokonał analizy wszystkich dokumentów, która potwierdziła prawidłowość stanowiska przyjętego przez osoby weryfikujące projekt pod względem formalnym. Badany projekt został oceniony w oparciu o dane, zamieszczone w dokumentach aplikacyjnych. Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że w trakcie oceny formalnej nie jest analizowana zasadność zadeklarowanej przez aplikującego o wsparcie skali innowacyjności projektu. Badanie tego obszaru przypisano, bowiem do zakresu oceny merytorycznej. Niemniej jednak w sytuacji, gdy podmiot jednoznacznie deklaruje, iż realizowane przez niego przedsięwzięcie jest inwestycją o wysokim potencjale innowacyjnym - w rozumieniu kryteriów przyjętych w RPOWP, chociażby poprzez zaznaczenie 5 rodzajów innowacyjności - wówczas koszty kwalifikowane w ramach omawianego kryterium nie powinny przekroczyć kwoty 8 mln PLN. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu kosztów kwalifikowanych, czyni taki projekt niezgodnym z warunkami konkursu i nie daje wnioskodawcy prawa do jednokrotnej poprawy błędów, przewidzianej po dokonaniu weryfikacji formalnej wniosku. Sytuacja taka miała miejsce w analizowanym przypadku. Reasumując Zarząd Województwa P. stwierdził, że ocena formalna w zakresie kwestionowanego obszaru została przeprowadzona w sposób prawidłowy, tzn. zgodnie z zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący RPOWP na lata 2007-2013 kryteriami oraz w oparciu o informacje przedstawione w dokumentach aplikacyjnych. Nie doszło również do złamania procedur, regulujących sposób przeprowadzenia oceny i wyboru wniosków o dofinansowanie. Tym samym nie stwierdzono przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania wyniku oceny i sposobu jej przeprowadzenia, a co za tym idzie do skierowania wniosku o dofinansowanie do ponownej oceny formalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. po rozpoznaniu skargi N. S.A. stwierdził, że nie jest ona zasadna. Sąd I instancji podkreślił, że spór w sprawie dotyczy zakwalifikowania inwestycji objętej wnioskiem do inwestycji o wysokim potencjale innowacyjnym, które spowodowało odrzucenie projektu, jako niespełniającego kryterium formalnego dotyczącego maksymalnej wartości projektu. Z treści wspomnianego Regulaminu, przygotowanego w celu przedstawienia zasad aplikowania oraz reguł wyboru projektów do dofinansowania w ramach Działania 1.4 "Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw", wynika, że maksymalna wartość projektu tj. wydatków kwalifikowanych poniżej 8 000.000 PLN, dotyczy jedynie inwestycji o wysokim potencjale innowacyjnym tj. "projektów, w których wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata" (pkt 6 "Wartość projektów", s. 11). Definiując, w Regulaminie, pojęcie "innowacji" wskazano, że przez innowację należy rozumieć szereg działań, których celem jest wprowadzenie do praktyki w przedsiębiorstwie nowego lub znacząco ulepszonego rozwiązania w odniesieniu do produktu/towaru/usługi, procesu, technologii, marketingu lub organizacji (pkt 5 Rodzaje projektów, które mogą być przedmiotem wsparcia, s. 9). Z powyższego wynika, że sformułowanie "rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata", użyte przy definiowaniu inwestycji o wysokim potencjale innowacyjności, ma szersze znaczenie niż przypisuje mu strona skarżąca. Jak wynika z treści Regulaminu, na innowację składa się szereg działań o charakterze innowacyjnym (zarówno samych w sobie innowacyjnych, jaki i działań niezawierających elementu nowości, lecz niezbędnych do opracowania i wdrożenia nowych lub ulepszonych produktów i procesów). Okoliczność ta powoduje, że nie można innowacji ograniczać jedynie do pojęcia nowych technologii. Również językowe znaczenie pojęcia "rozwiązania", użyte przy definiowaniu inwestycji o wysokim potencjale innowacyjności, które oznacza: zaprojektować coś, zrealizować, wykonać coś w myśl założeń, pomysłu, planu, projektu (słownik języka polskiego PWN (CD 2000), wskazuje, że użyte w Regulaminie sformułowanie obejmujące szereg działań o charakterze naukowo-badawczym, technicznym, organizacyjnym, finansowym i handlowym, nie może być utożsamiane jedynie ze stosowaną technologią. W świetle informacji, podanych przez samą Spółkę w złożonym wniosku, należy podzielić opinię organu dotyczącą skali innowacyjności projektu. Z ich treści wynika, bowiem że zakupione w ramach projektu urządzenia, linia technologiczna do produkcji budynków w systemie modułowym są nowoczesne technologicznie i są w ofercie nie dłużej niż 3 lata. Ponadto okolicznością nie bez znaczenia wpływającą na ocenę stopnia innowacyjności projektu: "Zakup linii technologicznej i specjalnych środków transportu do produkcji domów modułowych", jest również i to, że projekt spełnia 5 z 6 kryteriów wskazujących na skalę innowacyjności realizowanej w projekcie (s. 14 wniosku), bowiem im więcej kryteriów spełnia projekt tym większa skala jego innowacyjności. Tym samym za niezasadne uznano zarzuty dotyczące naruszenia postanowień Regulaminu Oceny i Wyboru Produktów w ramach RPOWP na lata 2007-2013. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Spółka N. zarzuciła naruszenie przepisów Regulaminu w zakresie formalnym i materialnym: 1) brak rozpatrzenia zarzutów formalnych wobec Urzędu, polegających na braku uzasadnienia odrzucenia wniosku Spółki, a tym samym naruszenie pkt 11 Procedury odwoławczej Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 str. 33 i 34 pod hasłem "Protest" obowiązek uzasadnienia jest jedną z kardynalnych zasad obowiązujących w państwie prawa. 2) braku rozpatrzenia zarzutów wobec Urzędu, który celowo i świadomie wprowadzał w błąd Spółkę o rzekomej możliwości pozyskania przez nią dofinansowania dla jej wysoko innowacyjnego projektu ze środków centralnego Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, chociaż Urząd dobrze wiedział lub wiedzieć powinien o braku w tym czasie takiej możliwości, co dowodzi nierównoprawnego traktowania podmiotów gospodarczych przez Urząd. 3) błędnej wykładni definicji projektów o wysokim potencjale innowacyjnym zawartej w punkcie 6 Regulaminu, przy określeniu maksymalnej wartości projektu w punkcie 10.4 podpunkt 5.14 str.1 8 Regulaminu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła rozbudowaną argumentację na poparcie ww. zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm.) sąd może w wyniku rozpatrzenia skargi uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Kluczowe znaczenie dla zastosowania powyższego przepisu ma stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co oznacza, że naruszenie prawa obejmuje naruszenie wszelkich przepisów prawa regulujących prowadzenie oceny projektów, a więc nie tylko przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ale także przepisy zawarte w dokumencie " Regulamin Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, Oś Priorytetowa I. Wzrost innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, Działanie 1.4 Wsparcie inwestycyjne przedsiębiorstw", wydane na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W związku z powyższym zwrócić należy uwagę na to, że w orzecznictwie NSA podkreśla się, iż dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego, w tym te ustalające wszelkie zasady przeprowadzania samego konkursu, stanowią niewątpliwie uregulowania prawne pozostające poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, odnoszą się bowiem tylko do relacji między właściwą instytucją a zainteresowanymi otrzymaniem pomocy z programu operacyjnego wnioskodawcami, którzy składając do niego aplikacje wyrażają - z zasady - zgodę na poddanie się wymaganiom danego programu. Uregulowania te nie mogą być jednak zarówno tworzone, jak i wykładane w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego dotyczącymi bezpośrednio konkretnej sfery działalności publicznoprawnej, w szczególności z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (vide wyrok NSA z 30.03.2010 r. sygn. akt II GSK 314/10 niepublikowany, wyrok NSA z 4.08.2010 r. sygn. akt II GSK 797/10 niepublikowany). W tym miejscu należy także przypomnieć, że podmiotem odpowiedzialnym za prawidłową realizację programu jest, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd danego województwa jako instytucja zarządzająca tym programem i jego wykonaniem. Niewątpliwie instytucja ta odpowiada za zapewnienie, że operacje wybierane są do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Wykonanie przez instytucję zarządzającą programu operacyjnego następuje w oparciu o określony ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju system zadań, a zgodnie z art. 26 ust. 2 tego aktu ich realizacja ma przebiegać przy uwzględnieniu zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Powinność ta stanowi podstawową regułę, która wiąże instytucję zarządzającą w całym procesie zarządzania i realizacji programu operacyjnego, także w procesie wyboru poszczególnych operacji (działań), a następnie projektów do finansowania. W tym miejscu należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 17 sierpnia 2011 roku numer [...] instytucja zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013 poinformowała wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu "Zakup linii technologicznej i specjalnych środków transportu do produkcji domów modułowych" z powodu niespełnienia kryteriów formalnych: Wniosek spełnia wymóg minimalnej/maksymalnej wartości projektu. W uzasadnieniu tej informacji instytucja zarządzająca wskazuje, że wnioskodawca przekroczył maksymalną wartość projektu, która dla projektów o wysokim potencjale innowacyjnym, to jest projektów, w których wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata została określona na poziomie wydatków kwalifikowanych poniżej 8000 000 złotych. Poza sporem pozostaje okoliczność, że kryterium szczegółowe "wniosek nie spełnia kryterium minimalnej/maksymalnej wartości projektu", stosownie do treści Regulaminu (punkt 10.4, 5.14) zaliczone zostało do kategorii kryteriów formalnych nie podlegających poprawie na etapie oceny formalnej wniosku. Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że stosownie do treści Regulaminu maksymalna wartość inwestycji dla wnioskodawców z sektora MŚP nie została w tym konkursie ograniczona, poza przypadkiem, gdy inwestycja zalicza się do projektów o wysokim potencjale innowacyjnym. Oznacza to, że przesłanką warunkującą spełnienie bądź nie spełnienie wymienionego wyżej kryterium formalnego jest zaliczenie projektu opisanego we wniosku do projektów o wysokim potencjale innowacyjnym bądź do projektów pozostałych, to znaczy takich, które nie kwalifikują się do projektów o wysokim potencjale innowacyjnym. Jednocześnie w punkcie 6 Regulaminu wyraźnie wskazano, że projekt o wysokim potencjale innowacyjnym to taki projekt, w którym wykorzystano rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata. Należy więc uznać, że w punkcie 6 Regulaminu została podana definicja pojęcia "projekt o wysokim potencjale innowacyjnym". W tym stanie rzeczy trudno zaakceptować stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że sformułowanie "rozwiązania stosowane na świecie nie dłużej niż 3 lata" ma szersze znaczenie niż przypisuje mu strona skarżąca-wnioskodawca. Poza ogólnikowym odwołaniem się do treści Regulaminu i wskazaniem, że na "..innowację składa się szereg działań o charakterze innowacyjnym" oraz odwołaniem się do znaczenia pojęcia "rozwiązania" w ujęciu słownika PWN, nie odniesiono się do zasadniczego zagadnienia jakim jest pojęcie "projekt o wysokim potencjale innowacyjnym". Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie bowiem może decydować o odrzuceniu projektu na etapie oceny formalnej wniosku. W tym miejscu należy także podnieść, że odwoływanie się do skali innowacyjności projektu przy ocenie wymienionego wyżej kryterium formalnego może budzić wątpliwości, skoro z akt sprawy wynika, iż sama instytucja zarządzająca wskazuje, że na etapie oceny formalnej nie jest analizowana zasadność zadeklarowanej przez aplikującego o wsparcie skali innowacyjności projektu. Reasumując należy wskazać, że uwzględniając treść uchwały pełnego składu NSA z 26.10. 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) uznać należało, że mimo częściowo błędnej konstrukcji skargi kasacyjnej, znajduje ona uzasadnienie i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. winien odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego z uwzględnieniem wskazanych wyżej uchybień w zakresie oceny złożonego projektu do dofinansowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 paragraf 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.