II OZ 1277/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia WSA del. do NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1347/11 oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. C., R. C. i I. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. C., R. C. i I. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] maja 2003 r. Sąd podkreślił, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." nie oznacza, iż sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić taki wniosek. Wniesienie skargi nie pociąga bowiem za sobą automatycznego skutku suspensywności, a to oznacza, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie, przy czym warunkiem rozpatrzenia przez sąd merytorycznie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jego właściwe uzasadnienie, tj. wykazanie przez wnioskującego (czy wnioskujących), że w sprawie zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek wynikających z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Dopiero pozytywne ustalenie wykonalności aktu lub czynności objętych wnioskiem o wstrzymanie może prowadzić do oceny wystąpienia niebezpieczeństw wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego objęta skargą w niniejszej sprawie do takich aktów nie należy. Z tych też względów nie mogła skarżąca skutecznie wywodzić naruszenia w warunkach przedmiotowej sprawy przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem cechy wykonalności, co do zasady, nie mają decyzje odmowne. Skoro więc w skarżonej decyzji nie można było odnaleźć takich praw i obowiązków, które mogłyby podlegać wykonaniu, to nie zachodziło niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniających wstrzymanie wykonania tej decyzji. Mając natomiast na uwadze, że postępowanie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji obejmuje zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jak również decyzje organów obu instancji wydane w postępowaniu zwykłym, Sąd wskazał, iż przesłanki, które podnosi strona we wniosku o wstrzymanie wykonania, nie odnoszą się do zindywidualizowanej sytuacji skarżących i nie wskazują na możliwość pojawienia się niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Są to argumenty, które będą brane pod uwagę podczas rozpoznawania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W zażaleniu na powyższe postanowienie B. C. zarzuciła: 1) naruszenie art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a przez to pominięcie przy orzekaniu całości materiału zgromadzonego w aktach sprawy, 2) naruszenie art. 61 § 3 p.ps.a. poprzez: - jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że koniecznym warunkiem zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej jest zindywidualizowanie przesłanek z art. 64 § 3 p.p.s.a. względem sytuacji skarżącej; - jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy materiał dowodowy sprawy pozwala na przyjęcie, że wykonanie przez spółkę [...] sp. z o. o., w upadłości, ciężkich robót budowlanych doprowadzi do trudnych do usunięcia skutków. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem o dużej skali, silnie ingerującym w otoczenie. Wskazała ponadto na dokumenty, w szczególności na opinię specjalisty z zakresu energetyki wiatrowej, dotyczącą wpływu przedmiotowych w sprawie elektrowni wiatrowych na otoczenie. Wskazała ponadto na znajdujące się w aktach zdjęcia dokumentujące wielkość otworów w ziemi, które zostały wykopane dla posadowienia żelbetonowych podstaw pod maszty elektrowni wiatrowych. Roboty zabezpieczające zbrojenia założone pod mające powstać podstawy masztów, nie muszą być wykonane bezzwłocznie, lecz w czasie, który - jak należałoby przewidywać - wystarczyłby na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co najmniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Co za tym idzie, spółka [...] Sp. z o. o. nie poniosłaby szkody, gdyby wykonywane przez nią prace wstrzymać do czasu wydania wyroku. Decyzja o pozwolenie na budowę ma już swoją ośmioletnią historię, podczas której Spółka nie była w stanie doprowadzić inwestycji do końca. Wstrzymanie prowadzonych obecnie prac na choćby niedługi okres do czasu wydania wyroku nie mogłoby być interpretowane jako zbytnia dolegliwość dla niespiesznego dotąd inwestora. Zdaniem skarżącej, nie wymagało wykazywania, że zalanie betonem zbrojonego otworu w ziemi o średnicy kilkudziesięciu metrów i głębokości kilku metrów spowoduje, że element ten stanie się co najmniej trudno usuwalny. Nie da się pogodzić powstania takiego wielkiego bloku żelbetonu ze stwierdzeniem, że nie powstaną trudne do odwrócenia skutki. Ustawowa przesłanka trudności w odwróceniu skutków wykonania decyzji nie jest bowiem ograniczona poprzez zrelatywizowanie względem jakiegoś podmiotu, lecz musi zachodzić obiektywnie niezależnie od podmiotu zobowiązanego do określonego działania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie stwarza podstaw do przyjęcia, że strona uprawdopodobniła w nim przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z rozpoczęciem budowy obiektu budowlanego, skarżący musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne oraz wskazać, dlaczego uznał, że osoba uprawniona do prowadzenia budowy na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to ona ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na niej spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie wzruszona. Przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech. Należy mieć na uwadze, że wybudowanie obiektu budowlanego nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. W orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Sam fakt natomiast, że inwestycja wymaga wykonania fundamentów o dużych rozmiarach, nie uzasadnia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przyjęcia, że wywoła to trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Bez znaczenia dla oceny zaistnienia w sprawie zawartych w powyższym przepisie przesłanek jest natomiast podnoszona w zażaleniu okoliczność, że inwestor realizuje przedmiotową inwestycję opieszale, bo od około ośmiu lat. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia