II GZ 431/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VI SO/Wa 7/11 w zakresie wymierzenia Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu grzywny w wysokości [...] złotych ([...]) za nieprzekazanie w terminie do sądu skargi M. M. – W. na bezczynność organu postanawia: oddalić zażalenie Wnioskiem z dnia [...] marca 2011 r. M. M. – W. zażądała wymierzenia grzywny Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu, w związku z nieprzekazaniem w terminie 30 dni od dnia wniesienia jej skargi na bezczynność tego organu. W uzasadnieniu powołano się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 671/2008 i wskazano m.in., że w sytuacji nieudzielania przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa we wskazanym terminie, termin do wniesienia skargi biegnie nieprzerwanie i przed jego upływem należy wnieść ten środek zaskarżenia. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny w odpowiedzi na wniosek wyjaśnił, że w sprawach roszczeń o wypłacenie odszkodowania nie przysługuje droga administracyjna. Postępowanie przeciwko Funduszowi jest postępowaniem cywilnym i toczy się przed sądami powszechnymi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca powinna w trybie art. 108 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 124, poz. 1152 ze zm., zwanej dalej: ustawą o ubezpieczeniach obowiązkowych) zgłosić swoje roszczenie do Funduszu za pośrednictwem zakładu ubezpieczeń. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny stwierdził, że po otrzymaniu skargi M. M. – W. wyjaśnił jej w dwóch pismach tryb zgłaszania roszczenia. Ponadto Fundusz podniósł, że nie potraktował wniesionej skargi jako skargi w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), lecz wskazał jej drogę postępowania zgodnie z przepisami ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. W kwestii dochodzenia roszczeń od Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego zastosowanie ma art. 19 i 20 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. W myśl art. 20 powołanej ustawy powództwo o roszczenie wynikające z umów ubezpieczeń obowiązkowych lub obejmujące roszczenia z tytułu tych ubezpieczeń można wytoczyć bądź według przepisów o właściwości ogólnej, bądź też przed sąd właściwy dla miejsca zamieszkania lub siedziby poszkodowanego lub uprawnionego z umowy ubezpieczenia. W świetle powyższego Fundusz stwierdził, że roszczenie skarżącej dotyczące wypłaty odszkodowania za uszkodzony pojazd nie należy do właściwości sądu administracyjnego lecz do właściwości sądu cywilnego. W ocenie Funduszu, w niniejszej sprawie nie doszło zatem do bezczynności oraz nie zaistniały podstawy do żądania wymierzenia grzywny. Ponadto skarżąca nie ujawniła Sądowi I instancji, iż otrzymała od Funduszu pismo stanowiące odpowiedź na wezwanie i skargę, w którym wyjaśniono jej wadliwą interpretację przepisów oraz wskazano właściwy tryb postępowania w sprawie. Sprzeczne i różnorodne roszczenia, żądania oraz pisma skarżącej, kierowane nieprawidłowo do różnych podmiotów mogły spowodować inne zrozumienie intencji, oczekiwań i zamiarów skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt VI SO/Wa 7/11 wymierzył Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu grzywnę w wysokości [...] zł oraz zasądził na rzecz M. M. – W. zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podniósł, że nie jest rolą organu administracyjnego ocenianie zasadności wniesienia skargi, ani też wskazywanie, że powinna być ona odrzucona. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że skarga M. M. – W. na bezczynność organu powinna zostać odrzucona przez sąd z uwagi na okoliczność, iż sprawa, w której została wniesiona nie mieści się w katalogu spraw zawartych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że uwagi merytoryczne odnośnie skargi organ może poczynić w odpowiedzi na nią, jednakże nie może to opóźniać ustawowo określonego trybu wnoszenia i przekazywania skargi, gdyż to Sąd orzeka w kwestii uwzględnienia, oddalenia bądź odrzucenia skargi. W ocenie Sądu I instancji, organ zastosował nieuprawnioną w danej sytuacji procedurę, pozbawiającą rzeczowo możliwości zbadania sprawy przez właściwy sąd administracyjny. Sąd podniósł, że z istoty sądowej kontroli administracji publicznej wynika bowiem, że to do właściwego sądu należy ocena dopuszczalności skargi, a następnie ocena zasadności zarzutów w niej zawartych, gdy organ nie korzysta z uprawnienia przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. z możliwości uwzględnienia skargi w całości lub w części do dnia rozpoczęcia rozprawy. Fundusz nie miał zatem prawa samodzielnie uznać, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna i nie przekazać jej do Sądu w wyznaczonym terminie. W ocenie Sądu, naruszenie obowiązku w obliczu wskazanych okoliczności było oczywiste. W kwestii wysokości wymierzanej grzywny Sąd podniósł, że miarkuje ją w zależności od stopnia winy organu w niedokonaniu czynności oraz zależnie od tego, czy organ po wniesieniu skargi wykonał ciążące na nim obowiązki. W rozpoznawanej sprawie na wysokość grzywny miało wpływ to, że przed rozpatrzeniem przedmiotowego wniosku organ ostatecznie przekazał skargę wraz z aktami sprawy. Sąd uwzględnił również czas jaki upłynął od daty nadania skargi (21 grudnia 2010 r.) do dnia jej nadania do Sądu (4 kwietnia 2011 r.) oraz uznał, że orzeczona grzywna stanowić powinna należytą sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W związku z tym wymierzył Funduszowi grzywnę w wysokości [...] przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2010 r., tj. w wysokości [...] zł. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym orzeczenie to zaskarżono w całości oraz wniesiono o jego uchylenie i oddalenie skargi. Ewentualnie wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. wobec wykonania przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz wystąpienia okoliczności pozwalających na odstąpienie od wymierzenia fakultatywnej grzywny. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że zgodnie z art. 2 p.p.s.a. sprawy, które nie są sądowoadministracyjne nie są rozpatrywane przez sądy administracyjne. Udzielenie M. M. – W. właściwej informacji co do trybu składania skargi stanowiło realizację powołanego przepisu i przyczyniało się do szybszego załatwienia innych spraw właściwie skierowanych do sądu administracyjnego. Ponadto z treści skargi wynika, iż jest ona faktycznie adresowana do [...], którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Nie została zatem spełniona regulacja z art. 54 § 2 p.p.s.a., która miałaby dotyczyć Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. W ocenie Funduszu, właściwy rzeczowo sąd administracyjny nie został pozbawiony możliwości zbadania sprawy, a Fundusz chciał najpierw wyczerpać obowiązek wynikający z przepisów szczególnych, tj. art. 108 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Ponadto w zażaleniu podniesiono, ze nie zostało wykazane, aby Fundusz w późniejszym przekazaniu sprawy do WSA dążył do zaszkodzenia wnioskodawczyni, a w efekcie stanowisko Funduszu wraz z dowodami zostało przekazane do Sądu. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia obowiązków. Zdaniem Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, istnieją podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary restrykcyjnej, nieproporcjonalnej do nieznacznego uchybienia, pozostającego bez wpływu na tok rozpoznania sprawy przed WSA. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia co do zasadności i uznaniowości wymierzenia grzywny, koncentrując się na jej wysokości. Wymierzenie organowi kary ma charakter sanacyjno – represyjny, nieuzasadniony charakterem sprawy, a Sąd I intencji nie uwzględnił okoliczności sprawy, które w ocenie Funduszu, dają podstawę do odstąpienia od ukarania. Przyczyny uchybienia wynikają ze specyfiki spraw ubezpieczeniowych, przy czym czas opóźnienia przekazania skargi był nieznaczny, miał miejsce przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny, zaś działania Funduszu nie miały na celu stworzenia przeszkód w rozpoznaniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego na obecnym etapie postępowania jest kwestia zgodności z prawem postanowienia Sądu pierwszej instancji w zakresie wymierzenia Ubezpieczeniowemu Funduszowi Gwarancyjnemu grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z nieprzekazaniem sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga pomimo upływu ustawowego terminu nie została przekazana, a skarżąca złożyła stosowny wniosek. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania podkreślić należy, że skarga M. M. – W. została uznana przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny za niedopuszczalną z uwagi na wniesienie jej do sądu administracyjnego pomimo, że przedmiot sprawy wskazywał na właściwość sądu powszechnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu zasadnie stwierdził, że organ był bezwzględnie zobligowany do przekazania przedmiotowej skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, w sytuacji uznania zawartych w niej zarzutów za bezzasadne. Trafne również było jego stanowisko odnoszące się do nieuprawnionego badania przez organ skuteczności wniesienia przedmiotowej skargi. Podkreślić bowiem należy, że okoliczności te podlegają ocenie sądów administracyjnych, a nie organów za pośrednictwem których skargi są wnoszone. Organ może jedynie skorzystać z uprawnienia wyartykułowanego w przepisie 54 § 3 p.p.s.a., w myśl którego organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie posiada kompetencji do stwierdzania, że pismo skierowane do niego – niezależnie od charakteru i przedmiotu sprawy w jakiej zostało wniesione – mogło bądź nie mogło zostać rozpoznane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że okoliczności takie podlegają zbadaniu przez właściwy sąd administracyjny. Ocena dopuszczalności skargi leży zatem w gestii sądu administracyjnego i to właśnie on mógłby uznać, że postępowaniu sądowoadministracyjnemu, zainicjowanemu wniesioną skargą nie nada się dalszego biegu z powodu braku kognicji sądu administracyjnego, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie zatem wywiódł, iż na Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym ciążył ustawowy obowiązek przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi. Wyjaśnić także należy, iż celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a, nie jest tylko i wyłącznie pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymienionym przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi on odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszania prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Zwłaszcza, iż zasada szybkości postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, motywy nieprzekazania przez organ skargi sądowi zostały w zaskarżonym postanowieniu uwzględnione, a wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia niewypełnienia ustawowego obowiązku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie za bezzasadne i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.