II OSK 1794/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia WSA del. WSA Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 323/10 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 323/10, oddalił skargę R. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą. W uzasadnieniu wskazał, że nie odnaleziono dokumentów pozwalających na uznanie, iż skarżąca kiedykolwiek nabyła obywatelstwo polskie. Kolejni pełnomocnicy strony, pomimo kierowania do nich prawidłowych wezwań i pomimo spoczywającego na skarżącej ciężaru wykazania faktów, z których wywodzi nabycie obywatelstwa polskiego poprzez urodzenie z rodziców obywateli polskich, dokumentów takich nie przedłożyli. Do wniosku wszczynającego postępowanie załączono jedynie kserokopie części istotnych w sprawie dokumentów, które nie mogły stanowić wiarygodnych dowodów ze względu na ich nieprawidłową formę. Brak ten nie został następnie uzupełniony. Organ wskazał, że czynności własne doprowadziły go do pozyskania z Instytutu Pamięci Narodowej uwierzytelnionej kopii karty ewidencyjnej z kartoteki wyjazdów emigracyjnych, dotyczącej osoby, którą skarżąca wskazuje jako swoją matkę. Ten jedyny wiarygodny dokument w sprawie, wobec braku innych kluczowych dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i prawidłowego stanu prawnego sprawy, był jednak niewystarczający do potwierdzenia, że skarżąca nabyła obywatelstwo polskie. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 23 listopada 2009 r. skarżąca wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o uchylenie lub zmianę powyższej decyzji Wojewody na podstawie art.154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że skarżąca nie utraciła obywatelstwa polskiego w związku ze spełnieniem przez nią przesłanek art. 11 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25), gdyż utrata obywatelstwa polskiego mogła nastąpić wyłącznie wówczas, gdy osoba wyjeżdżająca na pobyt stały do Izraela przed podjęciem uchwały została wskazana imiennie we wniosku Prezesa Rady Ministrów skierowanego, przed datą wydania uchwały, do rady państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. Za zmianą w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji dotyczącej skarżącej przemawia zarówno interes społeczny – usunięcie z obrotu prawnego decyzji, która w świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącego prawnej skuteczności uchwały Rady Państwa Nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. dla uzyskania zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego, skutkującego utratą obywatelstwa polskiego osób wyjeżdżających na pobyt stały do Izraela, jest dotknięta wadą uzasadniającą jej uchylenie, jak również słuszny interes strony, zainteresowanej uzyskaniem poświadczenia posiadania swoich praw i obowiązków wynikających z faktu posiadania obywatelstwa polskiego. Minister decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił zmiany decyzji Wojewody, stwierdzając brak podstaw do zastosowania art.154 k.p.a. Decyzję tę Minister, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podniósł, że rozstrzygnięcie Wojewody, odmawiające potwierdzenia posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego nie wynikało z faktu, że w ocenie Wojewody skarżąca utraciła obywatelstwo polskie na podstawie art.11 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r., a z faktu, że skarżąca nie wykazała, że obywatelstwo polskie kiedykolwiek nabyła. Zasadność odmownego rozpatrzenia przez Wojewodę żądania skarżącej o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie budzi wątpliwości, albowiem pełnomocnicy skarżącej nie wywiązali się z akcentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązku współpracy z organem prowadzącym postępowanie w celu ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie przedłożyli wskazanej przez organ dokumentacji poświadczającej nabycie obywatelstwa polskiego przez skarżącą, a dokumentacji dotyczącej tej okoliczności, którą był w stanie zebrać sam organ, nie można było uznać za wystarczającą. Skarżąca nie posiada zatem koniecznego dla zastosowania art.154 k.p.a. słusznego interesu w uchyleniu lub zmianie prawidłowej decyzji Wojewody. Odnosząc się natomiast do argumentacji wniosku o zmianę decyzji Wojewody oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r., organ stwierdził, że nie przystaje ona do istoty rozstrzygnięcia Wojewody. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że Minister błędnie uznał, że skarżąca nie posiada kwalifikowanego interesu w zmianie ostatecznej decyzji Wojewody, nie uwzględnił uchybienia decyzji Wojewody polegającego na nieuzasadnionym przyjęciu, że przedłożony przez skarżącą przy wniosku o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego materiał dowodowy (m.in. polski paszport matki, do którego skarżąca wpisana została jako małoletnia) nie może stanowić podstawy do dokonywania wiarygodnych ustaleń faktycznych z uwagi na to, że materiał ten załączono częściowo w kserokopiach (z uwagi na ówczesne niedysponowanie przez skarżącą oryginałami) oraz że w dniu 4 lutego 2010 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r., załączając stosowną dokumentację. Skarżąca wniosła również o zawieszenie na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego jej skargą do czasu ostatecznego zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o wznowienie z dnia 4 lutego 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r., a zatem decyzja w odniesieniu do której skarżąca wszczęła postępowanie oparte o art. 154 k.p.a., zakończone decyzją Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r., nie narusza prawa. Organ orzekający w postępowaniu zwyczajnym w prawidłowy sposób wykazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że skarżąca kiedykolwiek nabyła obywatelstwo polskie, co musiało konsekwentnie prowadzić do odmownego załatwienia wniosku skarżącej o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Prawidłowo Wojewoda uznał, że przeprowadzenie postępowania dowodowego na ww. okoliczność wymagało aktywności skarżącej, polegającej na obowiązku przedłożenia poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów wskazanych przez organ dokumentów. Stanowisko to Wojewoda w wyczerpujący sposób uzasadnił. W postępowaniu o uchylenie lub zamianę decyzji Wojewody skarżąca nie powołała żadnych dodatkowych dowodów na okoliczność nabycia przez nią obywatelstwa polskiego - skupiła się na kwestii braku podstaw do uznania, że utraciła obywatelstwo polskiego w następstwie objęcia jej procedurą emigracyjną związaną z wyjazdem do Izraela. Słusznie uznał Minister, że kwestia ta pozostaje poza zakresem sprawy. Argumenty co do rzeczywistego przedmiotu rozstrzygania przez Wojewodę podniesione zostały dopiero w skardze na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r., niemniej sprowadzają się do stanowiska, że wymogi odnośnie kompletności i wiarygodności dokumentów, jakie zostały zakreślone w postępowaniu zwyczajnym przez Wojewodę, winny były być bardziej liberalne. Sąd wskazał, iż nie podziela tego stanowiska, uznając za prawidłową argumentację, jaką w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. przedstawił Wojewoda, a następnie podtrzymał w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister. W wyroku wskazano także, że zawieszenie na podstawie art. 56 p.p.s.a. postępowania sądowego wszczętego ze skargi skarżącej na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody nie znajduje dostatecznych podstaw. Zawieszenie takie byłoby zasadne tylko wtedy, gdyby skarga na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r. została wniesiona po wszczęciu w odniesieniu do tej samej decyzji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Skargą kasacyjną R. L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 56 p.p.s.a. wskutek rozpatrzenia merytorycznego skargi pomimo tego, iż postępowanie sądowoadministracyjne powinno zostać zawieszone z powodu uprzedniego złożenia wniosku zmierzającego do realizacji tego samego celu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z tego powodu doszło do rozpatrzenia i oddalenia skargi. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pismem z dnia 2 lutego 2010 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z [...] kwietnia 2009 r. z powodu wyjścia na jaw istotnych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych orzekającemu w sprawie organowi. Wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a. oraz wniosek o wznowienie postępowania zmierzają do tego samego celu – zmiany ostatecznej decyzji Wojewody i stwierdzenia posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego. Powyższy zbieg postępowań winien być rozstrzygnięty przez Sąd I instancji poprzez zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 2 lutego 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu postępowania tj. art. 56 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2009 r. o odmowie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącą. W ocenie skarżącego złożony w trybie art. 154 kpa wniosek R. L. o zmianę ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009r. i jej wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją zmierzają do tego samego celu, tj zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego, w związku z czym zachodzą przesłanki z art. 56 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z treścią powołanego w skardze kasacyjnej przepisu w art. 56 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Podkreślenia wymaga fakt, że jak trafnie to stwierdził Sąd I instancji, przepis art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się wyłącznie do sytuacji w których po uruchomieniu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej zostanie wniesiona skarga do sądu administracyjnego dotycząca tego samego aktu. Ustawodawca stanął na stanowisku, że wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest czasową przeszkodą do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który skorzystać winien wówczas z instytucji zawieszenia postępowania sądowego z urzędu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, Art. 56 Nb2). Taka sytuacja nie zaistniała w badanej sprawie, bowiem z akt postępowania sądowoadministracyjnego nie wynika, aby w stosunku do decyzji objętych kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie, wszczęto postępowanie administracyjne w jednym z nadzwyczajnych trybów o których mowa w art. 56 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądu są bowiem decyzje o odmowie zmiany decyzji ostatecznej wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w toku postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie może więc stanowić przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 56 p.p.s.a. złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego dotyczącego innego aktu niż objęty postępowaniem sądowoadministracyjnym, a takim innym aktem jest niewątpliwie decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie doszło więc do zarzucanego naruszenia przepisu art. 56 p.p.s.a. Wskazać także należy, że przesłanką zastosowania przepisu art. 56 p.p.s.a. jest wniesienie skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. A zatem aby cytowany przepis miał zastosowanie, wniesienie skargi do sądu musi nastąpić m. innymi po wszczęciu postępowania o wznowienie postępowania. W nauce procedury administracyjnej ugruntowany jest pogląd, że postępowanie wznowieniowe jest nowym, odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego. Dlatego wniesienie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie może być utożsamiane ze wszczęciem postępowania w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. Świadczy o tym art. 149 § 1 k.p.a., który stanowi, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Dopiero wydanie przez organ takiego postanowienia oznacza wszczęcie postępowania wznowieniowego. Podobny pogląd co wykładni ww przepisu wyraził K. Sobieralski (K. Sobieralski, Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, Wrocław 2009, s. 113) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 339/98 (ONSA 1989, nr 1, poz. 30). Obowiązek zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na postawie art. 56 p.p.s.a. będzie miał zatem miejsce, gdy przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ administracji publicznej wszczął postępowanie o wznowienie postępowania, tj. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Dotyczy to oczywiście sytuacji, gdy przedmiotem skargi do sądu i wznowienia postępowania jest ten sam akt prawny. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.