II SA/Wa 882/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w calości Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], orzekającą o uznaniu A.G. za osobę bezrobotną z dniem [...] stycznia 2011 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny. W dniu [...] stycznia 2011 r. A.G. zarejestrował się w powiatowym Urzędzie Pracy w O., załączając świadectwo pracy potwierdzające okres zatrudnienia od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] lipca 2010 r. w Sądzie Okręgowym w O. w pełnym wymiarze czasu pracy oraz 3 umowy zlecenia zawarte na okresy od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] września 2010 r. za wynagrodzeniem 3000 zł w okresie trwania umowy; od dnia [...] października 2010 r. do dnia [...] października 2010 r. za wynagrodzeniem 750 zł; od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. za wynagrodzeniem 693 zł. Starosta O. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyznał A.G. status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji i odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Od powyższej decyzji A.G. wniósł odwołanie do Wojewody [...]. W uzasadnieniu odwołujący podał, iż nie zgadza się z faktem niezaliczenia do wymaganego okresu zatrudnienia okresu pracy na podstawie umów zlecenia. Odwołujący wskazał, że wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia na umowy zlecenie w miesiącu październiku 2010 r., jak i styczniu 2011 r., w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca dawało kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Wojewoda [...], uznając odwołanie za niezasadne, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dokonując szczegółowej analizy akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji uznając, że jest ona zgodna ze stanem faktycznym i obowiązującym stanem prawnym. Podał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania legitymuje się co najmniej 365 dniami zatrudnienia lub okresami równorzędnymi okresowi zatrudnienia. Organ wyjaśnił, iż do okresów zalicza się m. in. okresy zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia, pod warunkiem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy musi stanowić kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Na podstawie akt organ ustalił, iż A.G. w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, tj. w okresie od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] stycznia 2011 r., legitymuje się tylko 282 dniowym okresem uprawniającym do zasiłku zamiast wymaganych 365 dni. Do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczono stronie okres zatrudnienia od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] lipca 2010 r., natomiast nie zaliczono okresu zatrudnienia na podstawie umów zlecenia przypadających w okresie od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] września 2010 r.; od dnia [...] października 2010 r. do dnia [...] października 2010 r.; od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] stycznia 2011 r., ponieważ za te okresy nie były opłacane składki na Fundusz Pracy. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...], skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i wniósł o ich uchylenie w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż z przedstawionych przez niego umów zlecenia wynika, że wynagrodzenie za pracę określone w każdej z nich jest co najmniej równe najniższemu wynagrodzeniu obowiązującemu w danym okresie. Skarżący, powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 184/2009, wskazał, iż jego zdaniem w przedmiotowej sprawie pracodawca miał obowiązek odprowadzania składek na Fundusz Pracy. Skarżący podał, iż w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalił fakt braku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że składki nie były opłacane, co w jego ocenie narusza art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa. Podał, iż w aktach sprawy znajdują się oświadczenia zleceniodawców, z których wynika na jaki okres były zawarte umowy, z jakim wynagrodzeniem oraz jakie składki były odprowadzane za zleceniobiorcę. Fakt pominięcia w nich składek na Fundusz Pracy nie może być podstawą do przyjęcia, że składki w ogóle nie były odprowadzane. Wskazał, iż jeżeli z oświadczeń wynika, że były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne, to można przypuszczać, że również i na Fundusz Pracy, a pominięcie tej pozycji w oświadczeniu mogło być zwykłym przeoczeniem lub pomyłką. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wyrażonych, bowiem organ odwoławczy nie zbadał sprawy zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania przed organem drugiej instancji. Wskazać tu należy, że zgodnie z treścią przepisów rozdziału 10 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu drugoinstancyjnym prowadzi się postępowanie przy zachowaniu zasad obowiązujących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a zatem rozpatrywana jest ponownie sprawa administracyjna zakończona decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu tym organ odwoławczy dokonuje weryfikacji dotychczasowej procedury postępowania, jak również wykorzystanych w rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego. Przedmiotem postępowania drugoinstancyjnego jest legalność i zasadność decyzji wydanej w pierwszej instancji, w szczególności w kontekście przeprowadzonego postępowania dowodowego, przestrzegania przepisów proceduralnych (zasad postępowania) oraz zasadności wskazanych w treści decyzji podstaw prawnych wynikających z aktów prawa materialnego. Organ drugoinstancyjny weryfikując treść decyzji organu pierwszej instancji powinien także odnieść się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, wskazujących na nietrafność podjętego rozstrzygnięcia. Strona winna wiedzieć, dlaczego jej argumenty zostały w toku postępowania odwoławczego uznane za trafne. Tak więc działanie organu drugiej instancji powinno mieć na względzie treść art. 11 kpa statuującego zasadę przekonywania, wedle której organy administracji powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Zasada ta powinna być realizowana we wszystkich stadiach postępowania tak, aby strona rozumiała przesłanki faktyczne i prawne jakimi kieruje się organ wykonując lub odmawiając wykonania określonych czynności. Dzięki dobremu uzasadnieniu strona wie, na jakich dowodach oparł się organ, dlaczego nie dał wiary innym dowodom, jakie przepisy zastosował i dlaczego jedne argumenty strony uznał za poprawne, a inne nie. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] uchybił regułom prowadzenia postępowania przed organem drugiej instancji oraz złamał zasadę przekonywania określoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, w swoim odwołaniu z [...] lutego 2011 r. skarżący wskazał na przesłanki, które jego zdaniem powodują, iż organ pierwszej instancji powinien zaliczyć mu okres 367 dni zatrudnienia. Wskazał na elementy umów zawartych z pracodawcami, które jego zdaniem powodują, iż w jego przekonaniu organ pierwszej instancji popełnił błąd przy obliczaniu okresu, za który powinien być podstawą przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Tymczasem Wojewoda [...] w ogóle nie odniósł się do argumentów skarżącego, a uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej zawiera jedynie krótki opis stanu faktycznego z przytoczeniem przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. Takie uzasadnienie decyzji nie odpowiada także treści art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie decyzji winno bowiem wyraźnie wskazywać, jakie dowody czy stanowiska były wzięte przez organ administracji pod uwagę, a jakie nie. Rozpatrując ponownie sprawę organ drugiej instancji, kierując się treścią art. 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, powinien odnieść się do argumentów skarżącego i dokładnie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie Wojewody [...] powinno zatem przedstawiać stan faktyczny, jaki miał miejsce w sprawie, oraz uzasadnienie prawne z wyraźnym odniesieniem się do treści argumentów odwołania skarżącego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.