II SA/Łd 622/11

Dnia 27 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. sekr. sąd. Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. Ł., W. W., P. F., A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu zażaleń M. Ł. i A. K., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) i nakazał K. i K. O., J. F., P. F., A. K., M. Ł., W. W., M. B. oraz M. B., jako właścicielom nieruchomości zlokalizowanej przy ul. W. [...] w O., dostarczenie w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 roku, ekspertyzy technicznej wraz z określeniem zakresu robót koniecznych do wykonania w celu zlikwidowania ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa, dotyczącej budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce Nr ewid. [...] w granicy z działką Nr ewid. [...],[...] i Nr ewid. [...], z wyłączeniem pomieszczeń gospodarczych stanowiących własność J. F. i oznaczonych Nr 7 i 8 na rysunku będącym załącznikiem do ugody w przedmiocie działu spadku i zniesienia współwłasności. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] roku nakazał K. i K. O., J. F., P. F., A. K., M. Ł., W. W., M. B. oraz M. B., jako współwłaścicielom nieruchomości przy ul. W. [...] w O., dostarczenie w terminie do dnia 30 grudnia 2010 roku, ekspertyzy technicznej wraz z określeniem zakresu robót koniecznych do wykonania w celu zlikwidowania ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa, dotyczącej budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce Nr ewid. [...] w granicy z działką Nr ewid. [...],[...] i Nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zażalenia na powyższe postanowienie złożyły A. K. i M. Ł. podnosząc, iż w treści ugody sądowej obiekt, którego dotyczy postanowienie został oddany do wyłącznego użytkowania K. i K. O., zatem nakładanie na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości obowiązku złożenia ekspertyzy technicznej jest bezpodstawne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażaleń, uchylił postanowienie organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż zgodnie z treścią art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z tego przepisu wynika, że organ może nałożyć na stronę określone zobowiązanie, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji wynika, że na nieruchomości usytuowany jest budynek gospodarczy konstrukcji murowanej z drewnianym dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku działki, częściowo podpiwniczony. Układ nośny budynku stanowią ściany podłużne. Tylna ściana nośna budynku od strony działki Nr ewid. [...] całkowicie odspoiła się od ścian szczytowych i ściany poprzecznej, wewnętrznej. W części południowo – wschodniej budynku konstrukcja dachu jest zniszczona. Brak połączenia tylnej ściany nośnej ze ścianami poprzecznymi spowodował naruszenie konstrukcji całego budynku i odchylenie tej ściany na zewnątrz. Stan techniczny budynku w chwili obecnej stwarza zagrożenie bezpieczeństwa mienia i ludzi. Mając powyższe na uwadze organ I instancji podczas oględzin wydał ustną decyzję zakazującą użytkowania tego budynku, zgodnie z przepisem art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że obiekt znajdujący się w złym stanie technicznym stanowi współwłasność 9 osób, na które organ ten nałożył obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej. Organ II instancji, dokonując oceny przeprowadzonego przez organ powiatowy postępowania podzielił stanowisko odnoszące się do konieczności wykonania i dostarczenia ekspertyzy technicznej wraz z określeniem zakresu robót koniecznych do wykonania w celu zlikwidowania ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa. Jednakże z zapisów znajdującej się w aktach sprawy ugody zawartej przez współwłaścicieli w sprawie o dział spadku wynika, iż jedynym właścicielem części budynku znajdującego się w złym stanie technicznym – tj. pomieszczeń oznaczonych Nr 7 i 8 na rysunku stanowiącym załącznik do protokołu ugody, jest J. F. Pozostała część omawianego budynku z pomieszczeniami opisanymi w ugodzie, jako przeznaczone do rozbiórki stanowi współwłasność wszystkich właścicieli nieruchomości, zaś K. i K. O. nabyli jedynie prawo do użytkowania tychże pomieszczeń, co nie może być utożsamiane z tym, iż osobom tym przysługuje prawo własności do tej części budynku. W tej sytuacji organ II instancji uznał za uzasadnione wyłączenie ze sprawy części budynku w której znajdują się pomieszczenia gospodarcze oznaczone Nr 7 i 8 i przekazanie sprawy w tej kwestii do odrębnego postępowania. W tej sytuacji organ orzekł jak w postanowieniu na mocy art. art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę do sądu administracyjnego złożyła M. Ł. oraz W. W., A. K. i P. F. M. Ł. w treści swojej skargi podniosła, iż nie brała udziału w czynnościach oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, co narusza treść art. 9, 10, 14 § 1 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Budynek znajdujący się w złym stanie technicznym jest w użytkowaniu K. i K. O., co oznacza, że obowiązek złożenia ekspertyzy powinien być nałożony tylko na te osoby. W. W., A. K. i P. F. wnieśli o przedłużenie terminu złożenia ekspertyzy technicznej obiektu, gdyż termin ten minął z dniem 30 kwietnia 2011 roku. Do tej daty skarżący podejmowali próbę skontaktowania się z użytkownikami obiektu, ale bez rezultatu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie organu II, jak i I instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż krąg stron postępowania nie został określony w sposób prawidłowy. Zgodnie z treścią art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści cytowanego przepisu wynika, iż interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeśli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma ona interes prawny. Na mocy zaś przepisu art. 81c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.), organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, organy obu instancji nałożyły obowiązek złożenia ekspertyzy technicznej obiektu znajdującego się w złym stanie technicznym, na mocy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, na enumeratywnie wymienione osoby uznając je za współwłaścicieli nieruchomości. Informacje o tym kto jest współwłaścicielem nieruchomości organ czerpał z załączonej do akt administracyjnych ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Z. w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności, oznaczonej sygnaturą [...] oraz z odpisu zwykłego księgi wieczystej z dnia 26 października 2010 roku. Tym niemniej zwrócić uwagę należy, iż z treści odpisu księgi wieczystej wynika, iż właścicielami nieruchomości w określonych częściach są S. F., C. F., W. W., S. F., A. F., P. F., Z. B., M. Ł., Z. J., K. O. i K. O.. Krąg osób, na które organy nałożyły obowiązek jest inny. Przy czym, z odpisu księgi wieczystej wynika, że czyni się wzmiankę w księdze w odniesieniu do 3 kwestii. Po pierwsze, Sąd poczynił wzmiankę wskazując, iż stan prawny ujawniony w księdze co do udziałów C. F. i S. F. jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. W dalszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym w zakresie udziału Z. B. Po trzecie natomiast, Sąd poczynił z urzędu ostrzeżenie o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym wobec ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Z. Zacytowane wzmianki, zdaniem składu orzekającego, zostały pominięte przez organy orzekające w sprawie, co niewątpliwie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec rzeczonych wzmianek organy obowiązane były przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości. Odniesienie powołanych ostrzeżeń kontestować może zasadność nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej na osoby wymienione w treści kwestionowanych w skardze rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. A w konsekwencji prowadzić może do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2009 roku (sygn. akt: II SA/Gd 195/09, Wspólnota 2010/6/26), który skład orzekający niniejszej sprawie w pełni podziela, organy w postępowaniu administracyjnym są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a nieuwzględnienie następców prawnych w przypadku śmierci strony stanowi poważne uchybienie proceduralne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w tezie wyroku z dnia 30 marca 2010 roku (sygn. akt: II SA/Ol 70/10, Lex Nr 570280) wskazał wprost, iż pominięcie w postępowaniu o zgodę na ekshumację prawnuka zmarłych stanowi podstawę do wznowienia tego postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym stwarza możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż z akt administracyjnych wynika, że jedna z osób uznanych przez organy nadzoru budowlanego za współwłaściciela nieruchomości – J. F. zmarł przed wydaniem przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia. Informacja ta wynika z treści pisma A. F., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 3 grudnia 2010 roku i ze zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do pisma z dnia 3 lutego 2011 roku – zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin. Organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego zupełnie pominął tę okoliczność kierując nakaz przedłożenia ekspertyzy technicznej także do osoby zmarłej. Reasumując dotychczasowe rozważania należy wskazać, że nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania, w tym, przeprowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych osoby zmarłej, stanowi naruszenie procedury administracyjnej w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym stanowi podstawę do uchylenia kwestionowanych postanowień organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wskazać, iż Sąd nie podzielił argumentów kwestionujących zasadność nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, mimo iż sporna część nieruchomości została oddana do wyłącznego użytkowania dwóch osób spośród tych współwłaścicieli. Jak wskazywano powyżej, podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 81c ust. 1 i Prawa budowlanego. Przepis ten posługuje się trzema kategoriami podmiotów, na które może być nałożony obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Podmiotami tymi może być uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wybór któregoś z tych podmiotów nie należy do uznania organu orzekającego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 roku, II OSK 214/07, Lex Nr 468753). Bez wątpienia, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z uczestnikiem procesu budowlanego, bowiem obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie jest już wybudowany i jest użytkowany. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie wynika by sporna nieruchomość została oddana w zarząd osobie trzeciej. Tym samym w sprawie nie mamy do czynienia z zarządcą nieruchomości. Wobec tego, jedynymi podmiotami, które na mocy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, mogą być zobowiązane do złożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz są współwłaściciele nieruchomości. W przypadku występowania współwłasności obiektu budowlanego lub tej jego części, która stanowi część wspólną obiektu, obowiązek przedstawienia ekspertyzy ciąży na wszystkich współwłaścicielach obiektu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2008 roku, II SA/Po 537/08, Lex Nr 518765 i inne). Z treści ugody zawartej przed sądem powszechnym wynika, że część obiektu znajdującego się w złym stanie technicznym została obciążona ograniczonym prawem rzeczowym – prawem użytkowania, które przysługuje dwóm współwłaścicielom. Okoliczność ta, po uwzględnieniu istoty użytkowania określonej w art. 252 i nast. Kodeksu cywilnego, nie stanowi jednak, wbrew poglądom skargi, podstawy do nałożenia obowiązku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wyłącznie na te osoby. W konkluzji rozważań wskazać należy, iż uwzględniając ustanowienie odrębnej własności lokalu w części obiektu znajdującego się w złym stanie technicznym, Sąd za uzasadnione uznał wyłączenie do odrębnego postępowania zagadnienia związanego ze stanem technicznym tych pomieszczeń. Obowiązek bowiem dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy, czy oceny stanu technicznego w odniesieniu do tej części nieruchomości może być nałożony wyłącznie na jej właściciela. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. k.o.