IV SA/Wa 174/10

Dnia 25 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 roku sprawy ze skargi P. S.A. Oddział w S. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej - oddala skargę - U Z A S A D I E N I E P. S.A. Oddział w S. z siedzibą w S. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] września 2009r., znak: [...] którą nałożono na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. z tytułu nieprzekazania w terminie do dnia 31 marca 2009r. sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za rok 2008r. o którym mowa w art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz.U. z 2006r., Nr 129, poz. 902 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że obowiązek sprawozdawczy związany z korzystaniem ze środowiska został wprowadzony rozporządzeniem (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Przepis art. 5 tego rozporządzenia określa podmioty zobowiązane do składania takich sprawozdań, natomiast art. 7 rozporządzenia nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustalenia terminu składania tych sprawozdań. Państwa członkowskie również we własnym zakresie określają sankcję za niewykonanie tego obowiązku i zasady ich nakładania (art. 20 ust. 1 rozporządzenia). Termin składania sprawozdań oraz sankcje za niewywiązanie się z tego obowiązku zostały określone przepisami art. 236 b ust. 1 i art. 236 d ustawy – Prawo ochrony środowiska. Art. 236b ust. 1 stanowi, że prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności spośród wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia (WE) nr 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające informacje niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru. Art. 236 d tej ustawy określa natomiast, że w przypadku niewywiązania się z obowiązku złożenia sprawozdania, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Wzór formularza sprawozdania PRTR został określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 października 2007r. w sprawie wzoru formularza sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (Dz.U. Nr 187, poz. 1341). Organ podał, że P. S.A., Oddział w S. zarządza i eksploatuje m.in. Kopalnią [...] zlokalizowaną przy ul. [...] w P.. Działalność ta została wymieniona w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006r. pod pozycją 3 (a) – górnictwo podziemne i działalności powiązane, dla której nie zostały określone progi wydajności, co oznacza, że ta kopalnia jest objęta obowiązkiem składania omawianego sprawozdania. Zdaniem organu sprawozdanie za rok 2008 dotyczące P. S.A. w S., sporządzone w wersji pisemnej, przesłano do organu z naruszeniem terminu określonego w ustawie, w dniu 29 kwietnia 2009r. (do aplikacji POL PRTR w dniu 27 kwietnia 2009r.). W odwołaniu strona zarzuciła, że sprawozdanie zostało złożone w terminie, traktując jako sprawozdanie pismo z dnia 27 marca 2009r. zawierające informację o obiektach które przekroczyły limity zanieczyszczeń określone w rozporządzeniu (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Organ odwoławczy nie uwzględnił stanowiska zawartego w odwołaniu P. Spółka akcyjna – Oddział w S., co do tego, że informacje które powinny być zawarte w wymaganym sprawozdaniu znalazły się we wspomnianym piśmie z dnia 27 marca 2009r., a zatem że obowiązek złożenia sprawozdania został dopełniony w wymaganym terminie. Organ nie uznał również za usprawiedliwione okoliczności podane przez odwołującego się, mające stanowić dla niego przeszkody w złożeniu sprawozdania w wymaganej formie i o wymaganej treści. Organ podał, że niewywiązanie się z obowiązku sprawozdawczego w terminie stanowiło podstawę do nałożenia kary bez względu na przyczynę tego opóźnienia. Korzystanie z elektronicznej bazy POL PRTR jako techniki sprawozdawczości elektronicznej było pożądane, ale nie wymagane. Dopuszczalnymi technikami elektronicznego przekazywania sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń było także przesłanie sprawozdania przy użyciu wzoru formularza obowiązującego w roku sprawozdawczym 2007 lub wzoru zamieszczonego na stronie internetowej organu. W przypadku niemożności złożenia sprawozdania w formie dokumentu elektronicznego np. z powodu nieposiadania bezpiecznego podpisu elektronicznego, sprawozdanie w wersji papierowej należało przesłać do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska zgodnie z § 3 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia. Podpisany formularz sprawozdania został przesłany do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska dnia 29 kwietnia 2009r., czyli również bez zachowania ustawowego przewidzianego terminu. P. S.A. Oddział w S. złożyło skargę na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów: art. 7 i art. 8 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, naruszenie art. 236 b ust. 1 i art. 236 d ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, przez nałożenie kary administracyjnej w sytuacji, gdy nie nastąpiło naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania w wymaganym w terminie. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący stwierdził, że nałożenie kary administracyjnej za niezłożenie sprawozdania jest dla niego krzywdzące, bowiem działał on w zaufaniu do organu i postępował zgodnie z jego wskazówkami. Centrala spółki P. S.A. w W. została poinformowana przez organ, pismem z dnia 17 marca 2009r., o tym, że "sprawozdanie za rok 2008 i za lata następne należy składać przy pomocy aplikacji POL-PRTR zamieszczonej na stronie internetowej". W ocenie skarżącego oznacza to, że jedyną dopuszczalną formą złożenia tego sprawozdania była forma elektroniczna. Skarżący podkreślił, że elektroniczny system sprawozdawczości był niedoskonały, a korzystanie z niego – bardzo czasochłonne. Zdaniem skarżącego wypełnił on obowiązek przekazania sprawozdania zgodnie z art. 236b ust. 1 ustawy, ponieważ w dniu 27 marca 2009r. złożył w formie papierowej [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska to sprawozdanie. Fakt, że sprawozdaniem tym nie objęto Kopalni [...] nie było zamierzone, a wynikało z ludzkiej pomyłki spowodowanej ilością pracy związanej z wykonywaniem sprawozdawczości. Skarżący uważa, że dane o wyemitowanych zanieczyszczeniach były dostępne wojewódzkiemu organowi ochrony środowiska, ponieważ były tożsame z danymi do opłat za korzystanie ze środowiska w I i II półroczu 2008r. Według skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powinien przekazać te dane do Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska celem umieszczenia ich w Krajowym Rejestrze Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z art. 134 § 1 cytowanej ustawy wynika ponadto, że kontroli legalności zaskarżonego aktu (czynności) Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej opisane kryteria, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa, a w konsekwencji brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...]utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...]września 2009r., znak: [...]którą nałożono na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. z tytułu nieprzekazania w terminie do dnia 31 marca 2009r. sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za rok 2008r. Zgodnie z przepisem art. 236b ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. W myśl przepisu art. 236b ust. 5 tej ustawy Minister właściwy do spraw środowiska, kierując się potrzebą zapewnienia kompletności i przejrzystości informacji, określi w drodze rozporządzenia, wzór formularza sprawozdania, o którym mowa w ust. 1, oraz formę przedkładania i wymagane techniki przedkładania tego sprawozdania. Wykonując delegację zawartą w art. 236b ust. 5 ustawy, Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 1 października 2007r. w sprawie wzoru formularza sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi, że sprawozdanie przedkłada się w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U Nr 64 poz. 565 ze zm.), za pośrednictwem publicznych sieci telekomunikacyjnych, po wypełnieniu formularza sprawozdania pobranego ze strony internetowej Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska (ust. 1 i 2). Dokument elektroniczny jest opatrywany przez prowadzącego instalację bezpiecznym podpisem elektronicznym (ust. 3). Jeżeli składający sprawozdanie nie posiada bezpiecznego podpisu elektronicznego dodatkowo przesyła do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska podpisany wydruk sprawozdania (ust. 4). Z powołanych przepisów wynika, że sprawozdanie powinno być sporządzone wedle wzoru określonego przez Ministra Środowiska w postaci formularza i przesłane drogą elektroniczną i dodatkowo w postaci papierowej, jeżeli składający sprawozdanie nie posiada bezpiecznego podpisu elektronicznego. Z treści art. 236 ust. 5 ustawy oraz § 3 ust. 1-4 wynika, że wymaganie składania sprawozdania na formularzu służyć ma jedynie zapewnieniu kompletności i przejrzystości przekazywanych informacji, a zatem nie dopełnienie wymagania zachowania tej formy nie może być uznane za równoznaczne z niedopełnieniem obowiązku złożenia sprawozdania (por. np. Janina Ciechanowicz-McLean, Zbigniew Bukowski, Bartosz Rakoczy, Prawo ochrony środowiska – komentarz, Warszawa 2008r., s.413). Istotne jest natomiast, aby sprawozdanie zawierało informacje o treści określonej we wzorcowym formularzu. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że skarżący nie złożył w terminie sprawozdania w formie wymaganego formularza. Sporne jest natomiast czy można uznać treści zawarte w piśmie z dnia 27 marca 2009r. za takie, które powinny znaleźć się w sprawozdaniu. Skarżący sam jednak przyznaje, że w piśmie z dnia 27 marca 2009r. pominięto Kopalnię [...]. A zatem jeżeli nawet możnaby uznać, że w tym piśmie zawarte były pewne informacje odpowiadające treści omawianego sprawozdania, to nie odnosiły się one do Kopalni [...]. Z tego względu nie można przyjąć, że pismo skarżącego z dnia 27 marca 2009r. stanowi wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania dotyczącego Kopalni [...]. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, który nie uznał za usprawiedliwione okoliczności podane przez Spółkę, mające stanowić dla niej przeszkody w złożeniu sprawozdania w wymaganej formie i o wymaganej treści. W sytuacji, gdy podmiot objęty obowiązkiem sprawozdawczym składa sprawozdanie po dniu 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym (w tym przypadku po dniu 31 marca 2009 r.), to obligatoryjnie, niezależnie od przyczyn uchybienia terminu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (art. 236d ust. 1 ustawy). Proporcjonalność sankcji, o której mowa w art. 20 ust. 1 rozporządzenia 166/2006 w ocenie Sądu nie oznacza obowiązku różnicowania wysokości sankcji np. w zależności od czasu, który upłynął między dniem 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, a dniem złożenia sprawozdania. Ustawodawca krajowy mógł z powyższego względu zróżnicować wysokość sankcji, jednak tego nie zrobił. Proporcjonalność sankcji polega w tym przypadku na ustaleniu takiej jej wysokości, która nie przekraczałaby możliwości jej uiszczenia przez obowiązanego i była dostosowana do wagi naruszonego przepisu. Podkreślić należy, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 236 d ustawy - Prawo ochrony środowiska ma charakter zobiektywizowany, a więc nałożenie kary nie jest zależne od wykazania winy zobowiązanego. W związku z tym w postępowaniu w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej za brak wywiązania się z obowiązków sprawozdawczych organ administracji nie ustala przyczyny, która legła u podstaw takiego a nie innego postępowania podmiotu korzystającego ze środowiska. Kara pieniężna ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że organ musi ją zastosować i nie ma żadnej możliwości odstąpienia od jej udzielenia. W rozpatrywanej sprawie nie ma więc znaczenia to, że według skarżącego miał on trudności z korzystaniem z elektronicznego systemu sprawozdawczości. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.