II GSK 898/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2112/09 w sprawie ze skargi P. P. I. M. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od P. P. I. M. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 10 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2112/09 po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: P. S.A.) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2006 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...] nałożyła na P. S.A. karę pieniężną w kwocie 5.000,00 zł za istotne naruszenie przepisów prawa, polegające na braku należytego nadzoru w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową w związku z przekazaniem przez M. A., doradcę inwestycyjnego zatrudnionego w P. S.A. J. B. zatrudnionemu w PT. S.A. w e-mailu z [...] kwietnia 2003 r., informacji na temat liczby kupowanych akcji spółki S. O. S.A. w okresie od [...] marca 2003 r. do [...] kwietnia 2003 r. na rachunek funduszy P. Fundusz Inwestycyjny oraz P. F. E. CDM P. S.A. oraz w e-mailu z [...] września 2003 r. parametrów planowanej transakcji na rachunek funduszy zarządzanych przez P. S.A., tj. zamiaru kupna akcji spółki S. S. S.A. w transakcjach pakietowych z [...] września 2003 r. po cenie [...] zł, przy negocjowaniu warunków przeprowadzenia transakcji pakietowych dotyczących spółki S. S. S.A. Komisja Nadzoru Finansowego za podstawę prawną decyzji przyjęła art. 11 ust. 1 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) oraz art. 167 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 ze zm.). Organ stwierdził, że informacje przekazane przez M. A. we wskazanych wiadomościach e-mail stanowiły tajemnicę zawodową w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (tj.: Dz. U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447 ze zm., dalej: P.p.o.p.w). Zgodnie z powołanym przepisem przez tajemnicę zawodową rozumie się informacje związane z publicznym obrotem, których ujawnienie mogłoby naruszyć interes uczestników tego obrotu. W ocenie organu, nadzór wewnętrzny P. S.A. w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową nie był sprawowany należycie. Wskazano, że w aktach sprawy znajdują się kopie raportów z kilkudziesięciu kontroli prowadzonych przez Zespół ds. Nadzoru. W odniesieniu do transakcji zawartej [...] września 2003 r., Zespół ds. Nadzoru przeprowadził wewnętrzne postępowanie wyjaśniające w grudniu 2004 r., po ukazaniu się publikacji prasowych dotyczących tej transakcji, w wyniku którego stwierdzono prawidłowość realizacji transakcji dotyczących akcji spółki S. S. S.A. na rachunek Funduszy i Klientów Indywidualnych. W Raporcie Wewnętrznym sporządzonym [...] grudnia 2004 r. przez B. B. (Kierownika Zespołu) stwierdzono, że nie znaleziono jakichkolwiek przesłanek wskazujących na działania niezgodne z przepisami prawa, zasadami etyki, czy wewnętrznymi procedurami P. S.A. Natomiast w odniesieniu do przekazania przez M. A. informacji w e-mailu z [...] kwietnia 2003 r. nie przeprowadzono kontroli ani czynności wyjaśniających. Komisja Nadzoru Finansowego uznała, że nadzór wewnętrzny w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową nie był sprawowany należycie, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej. P. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z [...] marca 2007 r. utrzymała w mocy decyzję z [...] grudnia 2006 r. Organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał zastosowanie wobec P. S.A. sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł ze względu na istotne naruszenie przepisów prawa w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w funkcjonowaniu nadzoru wewnętrznego w P. S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wniesioną przez P. S.A. zauważył, że zaskarżona decyzja należy do kategorii decyzji uznaniowych. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. W ocenie WSA zaskarżona decyzja została wydana po dokładnym ustaleniu i rozważeniu stanu faktycznego, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a jej uzasadnienie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Komisja Nadzoru Finansowego przeprowadziła bardzo szczegółowe postępowanie dowodowe, dopuszczając szereg dowodów osobowych oraz z dokumentów. Dowody te zostały szczegółowo omówione, a ich ocena została powiązana z konkretnymi faktami i poparta przekonującą argumentacją. Zdaniem Sądu, organ umotywował rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. WSA nie znalazł podstaw do uwzględnienia, podnoszonych przez skarżącego, zarzutów naruszenia art. 79 § 1 i 2 w związku z art. 7 i art. 10 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podniósł, że przesłanką wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie były ustalenia Komisji dokonane na podstawie dokumentów oraz informacji uzyskanych w toku czynności urzędowych związanych z oceną organu, że M. A., doradca inwestycyjny zatrudniony w P. S.A., ujawnił osobie nieuprawnionej – J. B., który zarządzał aktywami O. P. (innego w stosunku do funduszy zarządzanych przez P. S.A. inwestora na rynku papierów wartościowych), informacje stanowiące tajemnicę zawodową. W P. S.A. kwestie ochrony informacji poufnych oraz informacji stanowiących tajemnicę zawodową regulował "[...]". Z Rozdziału 4 "Zasady dostępu do informacji niejawnych "[...]" § 4 Regulaminu wynika, że pracownicy zobowiązują się na piśmie do przestrzegania tajemnicy informacji niejawnych oraz zasad dotyczących trybu i warunków ich przekazywania oraz zabezpieczania. Z akt sprawy wynika, że M. A. złożył tego rodzaju oświadczenie [...] lipca 2001 r. Z § 4 pkt 3 Regulaminu wynika, że zabronione jest ujawnienie informacji niejawnych komukolwiek z wyjątkiem innych osób zatrudnionych w P. S.A., którym są one konieczne do wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności ujawniania informacji: a) odnoszących się do emitenta dowolnych papierów wartościowych będących w posiadaniu klienta, b) na temat klienta, w tym informacji o nabyciu lub sprzedaży, lub rozważanym nabyciu bądź sprzedaży papierów wartościowych w imieniu tego klienta, z wyjątkiem takich informacji, które są konieczne dla przeprowadzenia transakcji w imieniu tego klienta. Sąd pierwszej instancji podniósł, że pojęcie tajemnicy zawodowej, na które organ się powołuje, zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 18 P.p.o.p.w jako informacje związane z publicznym obrotem, których ujawnienie mogłoby naruszyć interes uczestników tego obrotu. Istotnymi elementami tej definicji są określenia "publiczny obrót" oraz "interes uczestników tego obrotu". Publicznym obrotem papierami wartościowymi jest natomiast proponowanie nabycia lub nabywanie emitowanych w serii papierów wartościowych, przy wykorzystaniu środków masowego przekazu albo w inny sposób, jeżeli propozycja skierowana jest do więcej niż 300 osób albo do nieoznaczonego adresata (art. 2 ust. 1 P.p.o.p.w.). Zdaniem Sądu, kontrolowane działanie skarżącego dotyczyło negocjacji i nabycia akcji przez określony krąg inwestorów, jednocześnie mniejszy od wskazanego w powołanym przepisie. Ponadto negocjacje i sama transakcja odbyły się poza sesją giełdową i postępowanie to nie naruszało obowiązujących przepisów. Negocjacje i sama transakcja obejmowały więc ściśle określony krąg adresatów, który nie mógł być utożsamiony z powszechną, niczym nie limitowaną dostępnością do akcji. "W ocenie sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania prowadzi do wniosku, że nadzór wewnętrzny skarżącego w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową był sprawowany należycie." Zdaniem WSA, skoro nie została ujawniona tajemnica zawodowa to podejmowanie działań przez komórkę nadzoru nie było zasadne. W tym stanie sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Komisja Nadzoru Finansowego zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 2 ust. 1 ustawy P.p.o.p.w. przez jego błędną wykładnię, dokonaną z pominięciem art. 5 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 P.p.o.p.w. polegającą na przyjęciu, że wyżej wskazany przepis ogranicza zakres publicznego obrotu papierami wartościowymi wyłącznie do proponowania nabycia lub nabywania emitowanych w serii papierów wartościowych, przy wykorzystaniu środków masowego przekazu albo w inny sposób, jeżeli propozycja skierowana jest do więcej niż 300 osób albo do nieoznaczonego adresata i nie obejmuje swoim zakresem zawieranych na rynku regulowanym transakcji pakietowych; b) art. 4 pkt 18 w związku z art. 159 ust. 1 P.p.o.p.w. oraz § 10 ust. 2 pkt 1, 4, 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank (Dz. U. Nr 57, poz. 520) i art. 167 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że nie doszło do naruszenia obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej, a w związku z tym stwierdzenia, iż strona nie dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa, będącego podstawą nałożenia kary administracyjnej; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed KNF doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakich uchybień przepisom postępowania dopuścił się organ administracji, oraz jaki był ich wpływ na wynik sprawy, mimo że jak wykazano w uzasadnieniu, zaskarżone decyzje administracyjne zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W odpowiedzi P. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej powołano obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w wypadku stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji poprawnie ocenił postępowanie administracyjne i prawidłowo przeprowadził postępowanie sądowoadministracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Kontroli instancyjnej został poddany wyrok Sądu pierwszej instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powołany przepis stanowi podstawę uwzględnienia skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w wypadku stwierdzenia naruszenia innych, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, przepisów procesowych, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie wskazał żadnego przepisu postępowania naruszonego przez organ oraz nie wykazał prawdopodobieństwa wpływu bliżej nieokreślonych naruszeń na wynik sprawy administracyjnej, a tym bardziej, że był to wpływ istotny. Podkreślenia przy tym wymaga, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż WSA nie uwzględnił żadnego z podnoszonych w skardze zarzutów procesowych oraz nie dostrzegł innych uchybień w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niekonsekwentne i wzajemnie sprzeczne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, który nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, jednocześnie uznał, że skargę należy uwzględnić z powodu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie można uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ostatni z wymienionych elementów uzasadnienia wyroku ma szczególne znaczenie, gdyż pozwala na skontrolowanie, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędu. Jak już wspomniano podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jednak z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika z jakiej przyczyny doszło do uwzględnienia skargi na tej właśnie podstawie. Tak istotna wada uzasadnienia powoduje, że nie jest możliwe odtworzenie i skontrolowanie toku rozumowania przyjętego przez WSA. W związku z tym za trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając sprawę ponownie obowiązany będzie do przeprowadzenia powtórnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W jej wyniku konieczne będzie sformułowanie jednoznacznej oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia dochowania przez Komisję Nadzoru Finansowego wymaganej prawem procedury. Ponadto Sąd pierwszej instancji badając zgodność rozstrzygnięcia z prawem materialnym powinien rozważyć kwestię stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie. W szczególności oceny będzie wymagała poprawność zastosowania przez Komisję Nadzoru Finansowego przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, która weszła w życie 24 października 2005 r. do zdarzeń mających miejsce przed tą datą. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).