II SAB/Wa 138/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spraw.) Protokolant Paweł Wyszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 27 września 2010 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści oddala skargę R. L. (dalej jako skarżący) wnioskiem z 27 września 2010 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wydanie zaświadczenia zwierającego w swojej treści wysokość podstawy wymiaru uposażenia funkcjonariusza Policji – Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] – wg stanu na dzień 1 marca 2010 r. Skarżący wskazał, że dane dotyczące uposażenia są niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych. Postanowieniem z [...] października 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] , działając na podstawie art. 219 Kpa, odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że nie może spełnić wniosku skarżącego z uwagi na fakt, że skarżący od 16 czerwca 1989 r. pozostaje funkcjonariuszem w stanie spoczynku i nie jest mu przez organa Policji naliczane, ani wypłacane uposażenie. Wskazał, że określenie hipotetycznej podstawy uposażenia nie jest możliwe, bowiem składniki uposażenia funkcjonariusza, takie jak dodatek służbowy czy funkcyjny mają charakter uznaniowy, a ich wysokość nie jest przypisana do danego stanowiska, ale zależy od zakresu ponoszonej przez policjanta odpowiedzialności, z uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez niego jednostki czy też rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Podkreślił, że nie posiada ewidencji, rejestrów ani innych danych umożliwiających potwierdzenie faktów, które nie nastąpiły, a o których wydanie wystąpił skarżący. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z [...] października 2010 r., postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, że organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącego z 27 września 2010 r. uchybił przepisom art. 63 § 3 i art. 64 § 2 Kpa, tj. rozpoznał wniosek, którego brak formalny w postaci braku podpisu nie został usunięty. Pismem z 23 stycznia 2011 r. skarżący wniósł do Komendanta Głównego Policji zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] wniosku z 27 września 2010 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Następnie pismem z 7 lutego 2011 r. skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, tj. niezałatwienia wniosku z 27 września 2010 r. w ustawowym terminie Pismem z 8 marca 2011 r. R. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 27 września 2010 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Ponadto skarżący zarzucił, że Komendant Główny Policji nie rozpoznał jego zażalenia wniesionego 23 stycznia 2011 r. Reasumując, skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do wydania zaświadczenia zgodnie z treścią wniosku z 27 września 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że wniosek skarżącego z 27 września 2010 r. został postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] lutego 2011 r. przekazany zgodnie z właściwością do Komendanta Powiatowego Policji w [...] . Pismami z 17 maja 2011 r., 3 czerwca 2011 r., 13 czerwca 2011 r., 5 lipca 2011 r., 17 sierpnia 2011 r., 29 sierpnia 2011 r. i 2 września 2011 r., podtrzymał swoją skargę, rozwijając jej uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Treść tego przepisu wyznacza zakres przedmiotowy skargi na bezczynność. Oznacza to, że zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniosek z 27 września 2010 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] . Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem, jak wynika z akt sprawy, toczyło się przed Komendantem Powiatowym Policji w [...] , a następnie przed Komendantem Wojewódzkim Policji [...] . Stwierdzić zatem należy, że Komendant Główny Policji nie może być w bezczynności, skoro nie do niego był kierowany wniosek. To zaś powoduje, że nie można skutecznie zarzucać temu organowi bezczynności. Tym samym brak jest podstaw do zobowiązania organu do podejmowania jakichkolwiek działań w związku z wykazywaną bezczynnością, co czyni złożoną skargę bezzasadną. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że nawet gdyby przyjąć, że skarga z 8 marca 2011 r. dotyczy nierozpoznania zażalenia z 23 stycznia 2011 r. czy też innych wezwań do usunięcia naruszenia prawa, to należałoby uznać, że jest niedopuszczalna. Zauważyć bowiem trzeba, że zażalenie wniesione w trybie art. 37 kpa jest szczególnym środkiem zaskarżenia, które służy na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Zażalenie to uruchamia działanie nadzorcze organu wyższego stopnia, które nie kończy się ani wydaniem decyzji administracyjnej, ani postanowieniem, na które przysługiwałoby zażalenie, lecz jego rozpoznanie następuje w drodze czynności nadzorczej, która – nawet gdyby nadano jej formę postanowienia – nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wyczerpanie trybu zażaleniowego określonego w art. 37 kpa warunkuje wniesienie skargi na bezczynność organu I instancji, a nie organu, do którego wniesiono zażalenie (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SAB 177/00 niepubl.). Postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia, na podstawie art. 37 kpa nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a postanowienie wydane po jego rozpatrzeniu ma charakter incydentalny. W doktrynie zauważa się, że celem zażalenia z art. 37 kpa pozostaje przymuszenie organu niższego stopnia przez czynności organu wyższego rzędu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie "głównej", które to strona będzie mogła zaskarżyć odwołaniem, a następnie skargą do sądu. Chodzi więc tutaj o to, żeby w toku czynności przed organami administracji doprowadzić do załatwienia sprawy głównej (K. Lewandowska, T. Lewandowski, Skarga na bezczynność organu administracji do sądu administracyjnego – przesłanki dopuszczalności, "Samorząd Terytorialny" 2010 r., z. 5, str. 65). Reasumując należy stwierdzić, że również w przypadku nierozpatrzenia przez Komendanta Głównego Policji zażalenia z 23 stycznia 2011 r., nie ma mowy o bezczynności tego organu, bowiem rozpoznanie zażalenia w trybie art. 37 kpa, ma charakter nadzorczy, który nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.