I SA/Wa 411/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] września 1983 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w W. w rejonie ul. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że J.W. i P.W. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] września 1983 r. Wojewoda [...], decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarga na decyzję Ministra Infrastruktury została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 596/09. M.S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji zapadłych w trybie nadzoru a wydanych w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] września 1983 r. Rozpoznając ten wniosek organ nadzoru ocenił czy decyzja Ministra Infrastruktury z [...].02.2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...].01.2008 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ ustalił, że nieruchomość wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].09.1983 r. stanowiła współwłasność J.W. oraz P.W.. A zatem Wojewoda [...] prawidłowo wszczął i prowadził postępowanie z ich wniosku. Ponadto zarówno Wojewoda [...], jak i organ nadzoru – Minister Infrastruktury orzekał opierając się na materiale dowodowym wystarczającym do oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].09.1983 r. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zatem organy administracyjne prowadzące ocenę legalności decyzji wywłaszczeniowej miały obowiązek ocenić zaskarżoną decyzję w aspekcie przytoczonej ustawy. Przedmiotowego wywłaszczenia dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] wraz z towarzyszącym budownictwem. Inwestycja powyższa była określona decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...].08.1979 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej – zespołu mieszkaniowego osiedla [...] wraz z towarzyszącym budownictwem, na terenie o powierzchni [...] ha położonym na [...] wzdłuż grobli nad W. i północną byłą granicą W., potem na styk z os. [...] i dalej wzdłuż istniejącej ulicy [...]. Powyższe potwierdza m.in. określony treścią art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wniosek wywłaszczeniowy Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...].06.1983 r. nr [...], [...] nr [...], w którym zaznaczono cel wywłaszczenia jakim była budowa zespołu mieszkaniowego [...]. Tak określony cel wywłaszczenia znajduje uszczegółowienie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, w której wskazano, że wywłaszczenie następuje pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", w pierwszym etapie pod budowę kolektora ogólnospławnego w ul. [...]. Organ zauważył, że nawet jeśli w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].09.1983 r. błędnie wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości następuje zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...], zamiast [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej – zespołu mieszkaniowego osiedla [...] wraz z towarzyszącym budownictwem, to i tak zostało jednoznacznie wskazane, że inwestycja dotyczy budowy osiedla [...], zaś budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko realizację budynków mieszkalnych lecz również towarzyszącej infrastruktury społecznej i technicznej. Organ stwierdził, że cały zebrany w sprawie materiał dowodowy nakazuje przyjąć, że w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym nie naruszono rażąco art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ze względu na powyższe należy uznać, że organy prowadzące postępowanie nadzorcze prawidłowo oceniły, że wskazany w decyzji z dnia [...].09.1983 r. cel wywłaszczenia wypełnia przesłankę określoną w art. 3 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Na podstawie aktu nadania ziemi z dnia [...].12.1974 r. Nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność J.W. i M.W.. W archiwalnych aktach przedmiotowej sprawy zachował się protokół z rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...].05.1983 r. z udziałem współwłaścicielki nieruchomości J.W., w którym zawarta jest informacja o nieprzeprowadzeniu postępowania spadkowego po zmarłym w dniu [...].07.1982 r. M.W.. Postanowienie stwierdzające nabycie spadku po M.W. zostało wydane przez Sąd Rejonowy dla W. Wydział I Cywilny dopiero w dniu [...].07.1983 r. W związku z brakiem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M.W. umowa o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie mogła być zawarta. Tym samym nie można też uznać zasadności zarzutu skarżącego, że pominięto w rokowaniach współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości skoro następcy prawni po zmarłym właścicielu nieruchomości nie byli wówczas ustaleni. Zawiadomieniem z dnia [...].07.1983 r. wydanym na podstawie art. 17 ustawy wywłaszczeniowej Naczelnik Dzielnicy [...] Wydział Terenów zawiadomił strony o wszczęciu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości postępowania wywłaszczeniowego i o celu na jaki została przeznaczona wywłaszczona działka tj. budowę osiedla [...], a także o miejscu i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 15.08.1983 r., która odbyła się w wyznaczonym terminie. Minister Infrastruktury oraz Wojewoda [...] w sposób nienaruszający prawa ocenili także realizację przepisu art. 22 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. Zgodnie z art. 22 ustawy, odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z akt sprawy w rozprawie nie uczestniczyli biegli. Jednakże wziąwszy pod uwagę fakt, iż w związku z przyznaniem byłej współwłaścicielce odszkodowania w wysokości określonej w operacie szacunkowym opartym na sztywnych – niepodlegających negocjacjom – stawkach cen za wywłaszczane grunty nieobecność biegłych na rozprawie tym bardziej nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy oraz dla prawidłowości określenia wartości przedmiotowych nieruchomości. Skoro zatem rozprawa odbyła się, to nieobecność biegłych na niej wobec faktu, że opinia szacunkowa sporządzona została zgodnie z przepisami, które określały sztywne niepodlegające negocjacjom stawki, nie może być oceniana w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Organ też zwrócił uwagę na fakt, iż obecna na rozprawie J.W. stwierdziła, że zapoznała się z oceną biegłych i nie zgłasza żadnych zastrzeżeń. Tym samym Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...].03.2010 r. prawidłowo wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].09.1983 r. Wziąwszy pod uwagę powyższe organ stwierdził, że organy orzekające o ocenie legalności decyzji wywłaszczeniowej, decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].09.1983 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w W. w rejonie ul. [...] os. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], nie dopuściły się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wydane decyzje nadzorcze w ocenie organu nie są też obarczone innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2011 r. M.S. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. nieodniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej; 2. sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie że: - odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez Naczelnika Dzielnicy [...], - J.W. posiadała umocowanie do działania w imieniu P.W., 3. naruszenie art. 7 i 8 kpa, zgodnie z którymi organ obowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 4. naruszenie art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm. dalej "ustawa wywłaszczeniowa") poprzez uznanie, iż wskazanie przez Naczelnika Dzielnicy [...] w sentencji i uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej fikcyjnego celu wywłaszczenia może być konwalidowane treścią wniosku o wywłaszczenie; 5. naruszenie art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm., dalej "ustawa wywłaszczeniowa"), poprzez przyjęcie, iż brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po jednym ze współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości stanowi trudną do pokonania przeszkodę zwalniającego ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości; 6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, iż z uwagi na przyznanie byłym współwłaścicielom odszkodowania określonego na podstawie sztywnych stawek szacunkowych, nieobecność prawidłowo powołanych przez organ biegłych na obligatoryjnej rozprawie wywłaszczeniowej nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Na wstępie należy zwrócić uwagę na niektóre podstawowe zasady regulujące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. I tak decyzja w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzją w nowej sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego normuje dwa rodzaje postępowania administracyjnego: zwykłe i nadzwyczajne. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Sprawa administracyjna materialna to ta, która ma podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej (B. Adamiak " Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" – P. i P. z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie była zwykła decyzja podjęta w sprawie administracyjnej materialnej, ale decyzja podjęta w trybie postępowania nadzwyczajnego, zakończonego decyzją w odrębnej sprawie administracyjnej (decyzja Ministra Infrastruktury z [...].02.2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...].01.2008 r.). Tego rodzaju decyzja podlega weryfikacji nie tylko w toku instancji, ale również w trybach nadzwyczajnych (J. Borkowski, B. Adamiak "KPA Komentarz", wyd. C.H. Beck W-wa 2002, str. 729). Jednak w takim wypadku należy oddzielić materię decyzji weryfikowanej od materii decyzji zapadłej w sprawie administracyjnej materialnej (w niniejszej sprawie jest to decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...].09.1983 r. orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem). Kontroli pod względem występowania jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa podlega w takiej sytuacji tylko i wyłącznie decyzja procesowa, przy czym wady te muszą tkwić wyłącznie w tej decyzji, oraz poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym. Tak więc w rozpoznawanej sprawie kontroli pod względem występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa podlegała, wyłącznie decyzja Ministra Infrastruktury z [...].02.2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...].01.2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...].09.1983 r. nie zaś decyzja wywłaszczeniowa z [...].09.1983 r. Organ nadzoru nie dopatrzył się by weryfikowane decyzje, które zapadły także w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jak i poprzedzające wydanie tych decyzji postępowanie administracyjne dotknięte były przesłankami nieważności wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Wprawdzie podniesione w skardze zarzuty skierowane są do decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2011 r., to jednakże ich treść jak i treść uzasadnienia skargi w istocie sprowadza się do kwestionowania zgodności z prawem decyzji wywłaszczeniowej z [...].09.1983 r. i poprzedzającego wydanie tej decyzji postępowania administracyjnego czyli zamiarem strony występującej w niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury z [...].02.2009 r. było w istocie dokonanie ponownie weryfikacji decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...].09.1983 r. Jednakże ze względów wyżej omówionych brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do sięgania do ewentualnych wad tkwiących w decyzji z 1983 r. oraz w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu. Wprawdzie organ nadzoru w przedmiotowej sprawie dokonał także oceny pod względem zgodności z prawem decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...].09.1983 r. i nie dopatrzył się wadliwości tej decyzji, do czego nie był uprawniony w ramach tego postępowania, to jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odmowa bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z [...].02.2009 r. jest zgodna z prawem. Nie zostało bowiem stwierdzone by decyzja ta była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa i Sąd to stanowisko organu w pełni podziela. Z powyższych względów i na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.