I SA/Wa 586/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi J. W. i J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. W. i J. W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. W. – pełnomocnika J. W. oraz J. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną stanowiące działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] oraz nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] w gminie [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie odmówił uwzględnienia wniosku J. W. i J.W. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w gminie [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek w danej sprawie został złożony po wyznaczonym ustawowo terminie. W dniu [...] września 2010 r. J. W. oraz J. W., reprezentowani przez J. W., złożyli odwołanie od w/w decyzji, twierdząc iż wniosek z dnia [...] maja 2010 r. należy traktować jako uzupełnienie wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa." Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2, zajętą pod ul. [...] oraz działkę nr [...] obręb [...] o pow. [...]m2, zajętą pod ul. [...], został złożony w dniu [...] czerwca 2010 r. Bezsporne jest zatem zdaniem organu, że wniosek o odszkodowanie został złożony po terminie określonym w art. 73 ust. 4 w/w ustawy. Powyżej wymieniony termin jest terminem zawitym co oznacza, iż bezczynność strony w oznaczonym terminie powoduje utratę uprawnień. Przywrócenie terminu zawitego prawa materialnego (terminu ustalonego dla dochodzenia przez stronę jej praw podmiotowych lub roszczeń) jest możliwe jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewiduje przepis określający dany termin. Art. 73 w/w ustawy nie przewiduje takiej możliwości. Ustawodawca jednoznacznie określa przedział czasu w jakim należy składać przedmiotowe wnioski, jednocześnie stwierdzając, iż po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Organ podniósł, iż jego zdaniem pismem z dnia [...] września 2010 r. wnioskodawcy zwracają się o odszkodowanie za zupełnie inne działki niż te, które zostały wskazane we wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. Ponieważ, termin na składanie wniosków o odszkodowanie w trybie art. 73 w/w ustawy jest ściśle określony, wobec czego niemożliwe jest po jego upływie dopisanie innych działek do wniosku, który został złożony w terminie. Zdaniem organu z tego powodu, iż jest to termin zawity strona mogła uzupełnić wniosek poprzez wskazanie innych działek tylko do dnia 31 grudnia 2005 r. Wobec czego zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał pismo z dnia [...] maja 2010 r. jako nowy wniosek o odszkodowanie. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta [...] umorzył postępowanie w w/w sprawie ze względu na złożenie wniosku po ustawowo wyznaczonym terminie. W myśl art. 105 § 1 kpa postępowanie umarza się jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Decyzja umarzająca postępowanie, jako bezprzedmiotowa nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron, lecz stwierdza, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy. Brak natomiast przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 kpa i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. W rezultacie w przypadku ustalenia organu administracji, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w cyt. wyżej art. 73, będącego terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia – nie daje to zdaniem organu odwoławczego podstawy do umorzenia postępowania, a jedynie stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony. Dlatego też uznając, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji rażąco narusza art. 105 § 1 oraz art. 7 kpa organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Starosty [...] i jednocześnie odmówił uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną, stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 obręb [...] oraz nr [...] o pow. [...] m2 obręb [...] w gminie [...]. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. W.i J. W. zarzucając jej: 1. naruszenie przez organ przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), poprzez nieuwzględnienie dowodów w postaci dokumentów zawartych w aktach postępowania prowadzonego przez Starostę [...] nr [...], z których jednoznacznie wynika, że skarżący we wniosku z [...] grudnia 2005 r. nie mogli podać prawidłowych numerów działek będących ich własnością zajętych pod drogi publiczne, ponieważ nie było w tym czasie sporządzonej odpowiedniej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dla działek objętych księgą hipoteczną nr [...] pod nazwą "[...]"; 2. naruszenie przez organ przepisu postępowania tj. art. 61 kpa poprzez błędne zakwalifikowanie pisma z dnia [...] maja 2010 r. jako nowego wniosku dotyczącego innej nieruchomości niż objęta wnioskiem z [...] grudnia 2005 r.; 3. naruszenie przez organ przepisu prawa materialnego tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej: "Ustawa"), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w dniu [...] czerwca 2010 r. wpłynęło do Wydziału Nieruchomości i Ochrony Gruntów Rolnych Powiatu [...] pismo z dnia [...] maja 2010 r. sformułowane przez pełnomocnika skarżących J. W., które niezależnie od nazwania go wnioskiem, w swej treści odnosiło się do postępowania wszczętego wnioskiem złożonym w ustawowym terminie tj. przed 31 grudnia 2005 r. (nr [...]). Jest to zdaniem skarżącego fakt bezsporny i interpretacja tego pisma jako nowy wniosek o ustalenie odszkodowania, a nie jako uzupełnienie wniosku z [...] grudnia 2005 r., jest ich zdaniem sprzeczna z zasadami logiki oraz obowiązującymi przepisami. W piśmie z dnia [...] maja 2010 r. skarżący podnieśli, że w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z dnia 2005 r., nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem. W sposób czytelny wskazano, co do których działek zajętych pod drogę, postępowanie zostało już zakończone wypłatą odszkodowania. Jednocześnie wskazano, że postępowanie dotyczyło faktycznie tylko części działki hipotecznej nr [...], a jak wynika z dokumentów, m.in. z zaświadczenia wydanego przez Sąd Rejonowy dla W. z dnia [...] listopada 2006 r. (wydanego już po złożeniu pierwotnego wniosku), złożonego do akt sprawy [...] w skład nieruchomości wnioskodawców objętej księgą hipoteczną nr [...] pod nazwą "[...]" wchodziły również działki hipoteczne nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Zdaniem skarżących, nieujawnienie właściwych numerów działek we wniosku nie może być interpretowane na niekorzyść skarżących. Niewskazanie prawidłowych numerów działek było wynikiem błędów powstałych przy opracowywaniu odnowienia ewidencji gruntów. To właśnie wtedy nie wprowadzono rozliczenia granic nieruchomości hipotecznych i nie ujawniono stanu własności ul. [...] (wskazanej we wniosku), a także ul. [...] ( co do której zakończyło się postępowanie na podstawie innego wniosku) oraz [...] (co do istnienia działki pod tą ulicą skarżący w ogóle nie wiedzieli). Dopiero analiza dokumentów wykonana podczas prowadzonego postępowania przed Wojewodą o stwierdzenie ich nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], i na koszt skarżących wykazała, że także inne działki ewidencyjne wchodzą w skład księgi hipotecznej nr [...] pod nazwą "[...]". To co na skutek działań skarżących, którzy w tej sprawie wyręczyli właściwe organy ujawniono, że część działki hipotecznej nr [...] jest pod ul. [...] i części tej odpowiada obecnie działka ewidencyjna nr [...]o pow. [...] m2 obręb [...] oraz, że część działki hipotecznej nr [...] jest pod ul. [...] i części tej odpowiada obecnie działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 obręb [...], obydwie działki położone w Gminie [...]. Zdaniem skarżących wniosek z [...] grudnia 2005 r. dotyczył działek zajętych pod ulicę [...] i to na organie zdaniem skarżących ciążył obowiązek zebrania całości materiału dowodowego, na podstawie którego winien wydać decyzję o odszkodowaniu dla wszystkich działek skarżących zajętych pod ul. [...]. Natomiast w obrębie [...], znajduje się ul. [...] z działką nr [...]o pow. [...] m2, więc zdaniem skarżących działka ta też była objęta wnioskiem z [...] grudnia 2005 r. i tylko przez niedopatrzenie organu w pierwotnym postępowaniu nie została wobec niej wydana decyzja o odszkodowaniu, dlatego też ich zdaniem organ rozpatrując sprawę naruszył art. 77 kpa. Skarżący podkreślili, że wyjaśnienie stanu prawnego działki nr [...] oraz [...] nastąpiło dopiero w 2009 r. Pismem z [...] sierpnia 2009 r. pełnomocnik skarżących przedstawiła Wojewodzie w postępowaniu pod sygn. [...] wypisy i wyrysy z rejestru gruntów dla w/w działek z których jednoznacznie wynika własność skarżących. Następnie Wojewoda wydał w dniu [...] listopada 2009 r. decyzje nr [...] i [...] dotyczące stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., odpowiednio działki [...] zajętej pod ul. [...] oraz działki [...] zajętej pod ul. [...]. Postępowanie przed Wojewodą było prowadzone na ten sam wniosek i pod tą samą sygnaturą, co postępowanie w sprawie innej działki skarżących nr [...] w obrębie [...] zajętej pod ul. [...] w L., zakończonej decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Skarżący podnoszą, że we wniosku złożonym w ustawowym terminie wskazali nie tylko numer działki zajętej pod drogę publiczną, ale i podali nazwę ulicy w skład której nieruchomości stanowiące ich własność weszły oraz obręb, a także księgę wieczystą, z której działki zajęte pod drogi były wyodrębnione. Zdaniem skarżących ich intencją było uzyskanie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę, wskazane i określone także przez podanie nazwy ulicy i obrębu. Przeprowadzenie natomiast postępowania dowodowego zmierzającego do ostatecznego ustalenia numeracji działek ewidencyjnych i powierzchni faktycznie zajętej pod drogę publiczną należało ich zdaniem do obowiązków organu prowadzącego podstępowanie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 134 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu polega na badaniu jego zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 6 kpa stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organ obowiązany jest działać w oparciu o obowiązujące normy prawne, w sposób prawidłowy ustalać znaczenie tych norm, niewadliwie dokonać subsumcji i w sposób prawidłowy ustalić następstwa prawne. Powyższe dotyczy stosowania zarówno norm prawa materialnego jak i norm prawa procesowego. Zgodnie natomiast z art. 7 kpa, organy administracji stojąc na straży praworządności, mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W toku postępowania organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 75-88 kpa. Z kolei art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) dalej zwanej ustawą stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które nie stanowią ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zagadnieniem podstawowym wymagającym wyjaśnienia w rozpoznawanej sprawie, jest ustalenie treści wniosku złożonego przez skarżących w dniu [...] grudnia 2005 r. oraz ustalenie rzeczywistego charakteru pisma skarżących z dnia [...] maja 2010 r. zatytułowanego jako wniosek, zawierającego w swojej treści "dot. sprawy [...] – wniosku o ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną". Należy mieć na uwadze, że zgodnie z orzecznictwem NSA (vide wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1488/09, wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt OSK 1661/10), pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. kpa, zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków, zatem o tym jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje strona, a sam tytuł pisma nie ma decydującego znaczenia. Tymczasem z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika w żaden sposób, aby organ próbował wyjaśnić kwestię rzeczywistych intencji strony zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. natomiast bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego potraktował to pismo jako nowy wniosek o odszkodowanie złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W aktach przedmiotowej sprawy brak jest wniosku skarżących z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz akt administracyjnych prowadzonych pod sygn. [...]. Materiały te mają zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik postępowania w przedmiotowej sprawie, a ich brak uniemożliwił Sądowi ocenę stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Z powyższego wynika, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania mającego na celu wyjaśnienie czy działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] w gminie L. wchodzą w skład nieruchomości objętej księgą hipoteczną nr [...] pod nazwą "[...] i znajdują się pod ulicami [...] i [...], które objęte były wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r., ani nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do stanowiska skarżących dotyczącego powyższej kwestii zawartego w odwołaniu, zwłaszcza w zakresie tego, czy działki te wchodzą w skład nieruchomości objętej wnioskiem z [...] grudnia 2005 r. i czy postępowanie objęte tym wnioskiem zostało w całości zakończone czy też nie. Zdaniem Sądu organ orzekający nie miał więc żadnych podstaw, aby na tym etapie postępowania bez zebrania całości materiału dowodowego, w tym wyjaśnienia intencji skarżących, uznać pismo skarżących z dnia [...] maja 2010 r. za nowy wniosek w sprawie złożony po upływie ustawowego terminu. Tym bardziej, że z powyższego pisma wprost wynika, że skarżący nie domagają się odszkodowania za inną nieruchomość (znajdującą się pod inną ulicą) stanowiącą ich własność w dniu [...] grudnia 1998 r. i zajętą pod drogę publiczną, ale że wyjaśniają kwestię numeracji działek znajdujących się pod ulicą [...] i [...] objętych ich wnioskami z dnia [...] grudnia 2005 r. (którego brak jest w aktach sprawy niniejszej). Wobec braków w dokumentacji również Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie mógł zająć stanowiska w powyższej kwestii. Z zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 kpa wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji. Z treści art. 73 ust. 4 ustawy wynika, że odszkodowanie o którym mowa w ust. 1 (a więc za nieruchomości) będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r. Treść ta wskazuje, że koniecznym a zarazem wystarczającym wymogiem skutecznego złożenia takiego wniosku jest złożenie go w ustawowym terminie, oraz wykazanie przysługującym w dniu 1 stycznia 1998 r. prawem własności nieruchomości, która została zajęta pod drogę publiczną. Prawa tego nie może oczywiście niweczyć fakt dokonania w toku postępowania sprostowania dotyczącego właściwej numeracji nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, jeżeli w wymaganej przez ustawodawcę dacie wnioskodawca był jej właścicielem. Niewątpliwie intencją skarżących było uzyskanie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę, wskazane i określone przez podanie nazwy ulicy. Przeprowadzenie natomiast postępowania dowodowego zmierzającego do ostatecznego ustalenia numeracji działek ewidencyjnych i powierzchni faktycznie zajętej pod drogę publiczną należy do obowiązku organu prowadzącego postępowanie. Dlatego też zdaniem Sądu organ przedwcześnie odmówił skarżącym ustalenie i wypłaty odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] oraz nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] w gminie L. Odnosząc się do oceny postępowania, organu drugiej instancji w zakresie uchylenia decyzji organu pierwszoinstancyjnego umarzającego postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną stanowiące powyższe działki, Sąd uznał je za prawidłowe. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe wskazania Sądu, dokładnie wyjaśni stan faktyczny sprawy mający istotne znaczenie dla jej merytorycznego załatwienia oraz przedstawi swoje stanowisko zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 kpa. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.