II OZ 852/11

Dnia 28 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. akt I SA/Wa 468/11 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B.C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 11 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek B.C. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 14 lutego 2011 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Delegatury w Ciechanowie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Warszawie z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na remont budynku handlowo-usługowego. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca uzasadniła twierdzeniem, że umorzenie postępowania odwoławczego czyni decyzję organu pierwszej instancji wykonalną. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego umarzająca postępowanie odwoławcze ma co do istoty charakter procesowy - nie jest zatem orzeczeniem, które podlegałoby wykonaniu. Skoro zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu to nie można orzec o wstrzymaniu jego wykonania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyjaśniła, że umorzenie postępowania odwoławczego pozwoliło na prowadzenie przez inwestora prac budowlanych. W jej ocenie wstrzymanie wykonania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego spowoduje, że otwarte pozostanie postępowanie odwoławcze i nie będzie możliwe prowadzenie robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku. Przepis art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Wniosek strony nie zasługiwał na uwzględnienie z dwóch przyczyn. Po pierwsze, strona skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobniła zaistnienia przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie. Brak wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 ustawy uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności złożonego przez stronę skarżącą wniosku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04, nie publ.). Dla uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest odniesienie się do konkretnych okoliczności, tak aby Sąd miał możliwość ich oceny. Takie okoliczności nie zostały w skardze wskazane, a więc Sąd I instancji nie miał innej możliwości jak tylko odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonego postanowienia uwzględniając stan faktyczny i prawny z daty jego wydania, a więc argumenty podniesione w zażaleniu należy ocenić jako spóźnione. Po drugie, przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Decyzja umarzająca postępowania odwoławcze niewątpliwie nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania. Rozważyć natomiast należało dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta St. Warszawy. Zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego zażalenie, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia orzekającego o wydaniu pozwolenia na remont istniejącego budynku, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie. Przede wszystkim bowiem kwestia udzielenia pozwolenia na remont oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenia pozwolenia na remont jest bowiem w szczególności, zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie prac remontowych. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej kwestii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja organu I instancji nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi. Oczywiście kwestia ta ma charakter drugorzędny, wobec braku uzasadnienia wniosku, który uniemożliwiał jego rozpoznanie. W konsekwencji uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż wniosek strony nie zasługiwał na uwzględnienie. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.