II SA/Gd 510/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 4 października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717ze zm.) dalej jako U.p.z.p. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 21 lutego 2007 r. w sprawie przeniesienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki [..] (powstałej w wyniku podziału działki nr [..]) położonej we wsi L., gm. L.. Z uzasadnienia wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnioskiem z dnia 26 lutego 2010 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 21 lutego 2007 r. w sprawie przeniesienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) położonej we wsi L. – jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. W przekonaniu Inspektora decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż ustalono w niej nieprzekraczalną linię zabudowy 4,0 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia oraz nałożono obowiązek pozostawienia strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości 8 m, w której m.in. nie należy wznosić budynków. Przez południową część działki [...] w L. przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia DN 200; PN 6,3 MPa relacji S. – L. Tymczasem zgodnie z załącznikiem nr 2 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (Dz.U. Nr 139, poz. 686) odległości podstawowe pomiędzy budynkami mieszkalnymi zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej od gazociągów o ciśnieniu powyżej 2,5 MPa i średnicy do DN 300 mm powinny wynosić 20 m od osi gazociągu. Przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 97, poz. 1055) przewidujące mniejsze odległości budynków mieszkalnych jednorodzinnych od gazociągów wysokiego ciśnienia, nie znajdują, w przekonaniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zastosowania w stosunku do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie przepisów tego rozporządzenia, o czym stanowi § 89. Kolegium wyjaśniło, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, wobec czego jego wniosek potraktowany został jako informacja na podstawie której Kolegium urzędu zbadało sprawę nieważności przedmiotowej decyzji. Dalej Kolegium powołało się na treść art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 U.p.z.p. określających, co decyzja o warunkach zabudowy powinna określać, w szczególności warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (..). Zdaniem Kolegium przepisy odrębne o których mowa powyżej, to przepisy dotyczące ochrony środowiska, ochrony przyrody, prawa wodnego, geologicznego i górniczego. Natomiast do przepisów odrębnych nie zalicza się szczegółowych przepisów wykonawczych dotyczących np. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, budynki i ich usytuowanie. Kolegium dodało, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa szczegółowej lokalizacji planowanej inwestycji, bowiem kwestia ta regulowana jest dopiero na etapie postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu podziału. W konsekwencji Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z powodu jej sprzeczności z przepisami odrębnymi, a mianowicie z przepisami rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 139, poz. 686), bowiem do kategorii "przepisów odrębnych" nie zalicza się szczegółowych przepisów wykonawczych. Ponadto z dokumentów przekazanych Kolegium przez Wójta Gminy wynika, że nastąpi przeniesienie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 200 na stronę południową wsi L., dzięki czemu trasa gazociągu omijać będzie tereny przeznaczone w miejscowym planie na cele budownictwa mieszkaniowego, tj. również działkę nr [...]. W tym kontekście stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji byłoby nieuzasadnione także ze względów gospodarczych. "A" S.A. z siedzibą w W. w dniu 20 października 2010 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 października 2010 r.. Oświadczył, że jest właścicielem gazociągu, który znajduje się na terenie nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy i choć decyzja nie jest skierowana do niego wpływa na jego prawa i obowiązki, a jego interes prawny wynika z tzw. "prawa refleksowego" wiążącego się z sytuacją, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może doprowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego. Spółka podniosła dodatkowo, że przeniesiona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy przewiduje takie zagospodarowanie przedmiotowego terenu, który będzie uniemożliwiał eksploatację gazociągu w sposób bezpieczny i zapewniający zdolność urządzeń do zaopatrzenia w gaz w sposób ciągły i niezawodny. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 31 marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 i art. 128 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako powód podając nie posiadanie przez "A" S.A. z siedzibą w W. przymiotu strony postępowania. Stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest właściciel lub użytkownik konkretnej nieruchomości, a także nieruchomości sąsiednich. Krąg stron postępowania można ustalić posługując się kategorią interesu prawnego, sformułowaną w art. 28 k.p.a. Pojęcie interesu prawnego należy rozpatrywać według norm prawa materialnego, skąd wynikać musi konkretna norma, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. Interes prawny oznacza występowanie związku między strefą indywidualnych prawa i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem zaskarżona decyzja nie odnosi się do praw i obowiązków skarżącej spółki, gdyż na podstawie kwestionowanej decyzji nie mogła ona otrzymać żadnych konkretnych korzyści, ani zostać obarczona obowiązkiem określonego zachowania. Inaczej mówiąc w wyniku wydania tej decyzji spółka nie stała się stroną stosunku prawnego nawiązanego z jej mocy i na podstawie prawa materialnego. Spółka nie jest bowiem właścicielem przedmiotowej nieruchomości ani działki sąsiadującej. Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska było stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem "A" S.A. z siedzibą w W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie postanowienia z dnia 31 marca 2011 r. i zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu Kolegium zarzucono naruszenie art. 134 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano także na naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 i 51 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz § 2 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. poprzez ich nieuwzględnienie przy ocenie istnienia obowiązków dających skarżącemu podstawę do wystąpienia o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi spółka podała, że to czy decyzja organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym art. 134 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że skarżąca spółka nie jest stroną postępowania administracyjnego. Wskazano także, że kwestionowane postanowienie narusza prawo materialne, tj. rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinno odpowiadać sieci gazowe, poprzez jego nieuwzględnienie przy ocenie istnienia obowiązków dających skarżącemu podstawę do wystąpienia o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wywodzi bowiem, że jest to regulacja, z której wynika jej interes prawny w wystąpieniu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W rozpatrywanej sprawie wydano bowiem decyzję o warunkach zabudowy przewidującą zagospodarowanie terenu uniemożliwiającą eksploatację gazociągu w sposób bezpieczny i zapewniający zdolność urządzeń do zaopatrzenia w gaz w sposób ciągły i niezawodny. W dalszej konsekwencji skarżący nie będzie mógł spełnić swoich obowiązków nakładanych na niego przez m.in. przepisy ustawy Prawo energetyczne. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy skarżącej jako jednemu z tzw. przedsiębiorstw przesyłowych będącego właścicielem gazociągu tj. urządzenia służącego do doprowadzania lub odprowadzania gazu, nie stanowiącego z mocy art. 49 § 1 kodeksu cywilnego części składowej nieruchomości, przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu przez który ten gazociąg przebiega. W tym miejscu wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 1 czerwca 2010 r. wydał w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 127/10 wyrok w podobnym stanie faktycznym i prawnym, w którym przedsiębiorstwo przesyłowe nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym cudzej nieruchomości, na której usytuowany jest gazociąg. Wskazał, że okoliczność ta nie uprawnia skarżącej spółki do bycia stroną w sprawach w postępowaniach zwykłych i nadzwyczajnych związanych z ustaleniem warunków zabudowy dla nieruchomości na której usytuowany jest gazociąg. Powołane przez nią w odwołaniu i skardze przepisy nie wskazują na istnienie jej interesu prawnego w inicjowaniu tych postępowań i uczestniczeniu w nich w charakterze strony. Wskazane unormowania Prawa energetycznego nakładają na skarżącą spółkę szereg szczególnych obowiązków, co wynika z celu i charakteru prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Wszystkie przedsiębiorstwa przesyłowe mają szczególne obowiązki unormowane prawnie, a to z tego względu, że dla wykonania swojej działalności tj. efektywnego rozprowadzania wody, pary, gazu, prądu elektrycznego, sygnału...itp. wymagają całej sieci urządzeń, w których niewłaściwe funkcjonowanie jednego elementu zakłóca działanie całego systemu. Sprawne funkcjonowanie tych przedsiębiorstw leży nie tylko w ich własnym interesie, ale również w interesie wszystkich obywateli. Właśnie z tego względu ustawodawca tak szczegółowo reguluje funkcjonowanie i działalność przedsiębiorstw odpowiedzialnych za rozprowadzanie wymienionych wyżej dóbr do odbiorców. Reguluje również i inne kwestie związane m. in. z usytuowaniem i ewidencją wszystkich sieci (kanalizacyjnych, wodociągowych, gazowych, ciepłowniczych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i innych przewodów specjalnych) celem wyeliminowania ewentualnych kolizji i zachowania warunków bezpieczeństwa (vide: rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej – Dz. U. Nr 38, poz. 455). Z tego względu, że niejako dbałość o brak "kolizji" sieci i wchodzących w ich skład urządzeń, a także dbałość o ich bezpieczeństwo i sprawne funkcjonowanie została tak szeroko uregulowana przez ustawodawcę w interesie i przedsiębiorstw i ich odbiorców przedsiębiorstwa przesyłowe – co do zasady - nie uczestniczą w charakterze strony w sprawach dotyczących poszczególnych inwestycji budowlanych. Koordynacją usytuowania sieci w odniesieniu do istniejących obiektów budowlanych, a także projektowanych obiektów w odniesieniu do istniejących sieci uzbrojenia terenu zajmują się organy administracji w ramach przyznanych im uprawnień. Prawidłowość rozwiązań projektowych i ich zgodność z warunkami technicznymi (w tym i określonymi we właściwym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe) będzie podlegać kontroli organu architektoniczno-budowlanego stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powołane przez skarżącą normy prawne odnoszące się do jej obowiązków związanych z ochroną sieci i zapewnieniem dostaw, a także odnoszące się do jej odpowiedzialności cywilnej nie kreują jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym (ani w trybie zwykłym, ani też nadzwyczajnym) w sprawie warunków zabudowy dla działki uczestnika. Dla spełnienia warunku "oparcia" interesu strony na konkretnej normie prawa materialnego nie jest wystarczające wskazanie jakiegokolwiek przepisu prawa określającego jej obowiązek lub uprawnienie wobec innego podmiotu (osoby trzeciej). "Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego sytuacji materialnoprawnej" (M. Bogusz, Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gdańsk 1996, s.121)." W tym miejscu wskazać należy, że tutejszy Sąd w pełni podziela zaprezentowany powyżej pogląd przyjmując go jako własny. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie nie istnieje związek pomiędzy obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną skarżącej Spółki, to zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z powyższych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.