III SA/Po 535/11

Dnia 28 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 o d d a l a s k a r g ę W dniu 15 maja 2009r. x, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35 poz. 217 ze zm.) złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 do gruntów rolnych w ramach: jednolitej płatności obszarowej; płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych; płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej). Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych wyniosła: 45,96 ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej; 36,48 ha w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej - do powierzchni grupy upraw podstawowych. W ramach JPO powierzchnia 9,48 ha stanowiła trwałe użytki zielone. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa na podstawie art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U. L 141 z 30.4.2004, ze zm.) odmówił przyznania rolnikowi płatności na rok 2009. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wniosek producenta rolnego został wytypowany do kontroli na miejscu w ramach wymogów podstawowych w zakresie zarządzania - Zdrowie publiczne i zdrowie zwierząt Identyfikacja i rejestracja zwierząt. Gospodarstwo rolne miało zostać poddane kontroli na miejscu w zakresie przestrzegania wymogów wskazanych w załączniku III lit. A ust. 6-8a rozporządzenia nr 1782/2003, zgodnie z art. 31a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w dniu 11 września 2009r. W wyniku ustaleń dokonanych przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii stwierdzono, iż producent rolny uniemożliwił przeprowadzenia kontroli., co zostało ujęte w części X sporządzonego raportu z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ, gdzie osoba kontrolująca zanotowała: "W dniu 9.09.2009r. powiadomiono sołtysa S. o przekazanie informacji panu x, że będzie kontrola wymogów wzajemnej zgodności w dniu 10.09.2009r. Gospodarz nie został poinformowany przez sołtysa. W dniu 10.09.2009r. poinformowano mamę pana x o przeprowadzeniu kontroli w dniu 11.09.2009r. W dniu 11.09.2009r. pan x oświadczył, że został poinformowany przez mamę o kontroli ale on nie ma czasu na udzielanie odpowiedzi i nie jest zainteresowany przeprowadzeniem kontroli, co skutkuje odmowa płatności." Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej ww. raport wraz z ustaleniami kontrolnymi został przekazany na adres producenta rolnego w dniu 29 grudnia 2009 r. Strona nie skorzystała z prawa zgłoszenia Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii umotywowanych zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w raporcie. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego AR i MR decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację i stanowisko organu pierwszej instancji, wskazując dodatkowo, że w dniu [...] do siedziby Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego wpłynęło pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii, w którym wskazano, iż: zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące przyczyn i okoliczności odmowy wzięcia udziału przez producenta rolnego w czynnościach kontrolnych w dniu [...] r. są nieprawdziwe i gołosłowne. Nieprawdą jest, że rolnik w dniu kontroli poinformował przedstawiciela Inspekcji Weterynaryjnej, że prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą i ma do wykonania pilną pracę polegającą na koszeniu kukurydzy na rzecz spółdzielni. Rolnik nie występował z wnioskiem do przedstawiciela Inspekcji Weterynaryjnej o przełożenie kontroli do czasu zakończenia zleconych prac, zaś w dniu przeprowadzania kontroli, o której był wcześniej uprzedzony, jednoznacznie stwierdził, że nie jest zainteresowany przeprowadzeniem kontroli. Bezprzedmiotowy jest również zarzut, że osoba przeprowadzająca kontrolę nie wylegitymowała się i nie pozostawiła danych pozwalających stronie na skontaktowanie się z pracownikiem Inspekcji celem wyjaśnienia sprawy. Rolnik wiedział, że kontrolę przeprowadza Inspekcja Weterynaryjna, Powiatowy Lekarz Weterynarii. Zainteresowany doskonałe wie, gdzie znajduje się siedziba Inspekcji Weterynaryjnej i w każdej chwili mógł wyjaśnić zaistniałą sytuację. Ponadto organ podkreślił, że protokół z przeprowadzonej kontroli, jak również korektę do protokołu wysłano producentowi rolnemu, a więc miał możliwość zapoznania się z jego treścią. Stosownie do postanowień art. 31a ust. 11 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w protokole może zgłosić Powiatowemu Lekarzowi umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim. zawartych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia protokołu. Zainteresowany nie skorzystał z przysługującego mu prawa i nie wniósł zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu [...] uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał na konieczność dokonania analizy dowodu, jaki stanowi sporządzony raport z czynności kontrolnych, pod kątem jego zgodności z warunkami określonymi przez przepisy prawa, oraz pod względem jego treści z punktu widzenia zastosowania art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Raport z czynności kontrolnych jest bowiem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 §1 i §2 k.p.a. Zatem w świetle art. 76 §3 k.p.a., dopuszczalne było przeprowadzenie dowodu przeciw treści tegoż dokumentu urzędowego. Niniejszym dotychczasowe postępowanie, w ocenie Sądu naruszyło art. 76, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji. Ponadto Sąd zobowiązał organ drugiej instancji do oceny, czy rolnik faktycznie uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor WOR AR i MR po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rolnik twierdzi, iż przedstawiciel inspekcji weterynaryjnej niezgodnie z jego intencją odnotował, iż nie jest on zainteresowany przeprowadzeniem kontroli. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, oprócz twierdzeń pełnomocnika strony, nigdzie nie zawarto informacji potwierdzającej, iż rolnik wystąpił do przedstawiciela Inspekcji Weterynaryjnej o przełożenie kontroli do czasu zakończenia zleconych prac. Strona nie umożliwiła także dostępu do budynków inwentarskich, a także nie okazała dokumentacji dotyczącej posiadanych zwierząt gospodarskich. Jeżeli w nioskodawca faktycznie nie mógł aktywnie uczestniczyć w tym dniu w czynnościach kontrolnych to powinien wykazać chociaż minimum zainteresowania i spróbować pomóc osobom kontrolującym w przeprowadzeniu inspekcji. Dyrektor uznał za wiarygodną późniejszą odpowiedź Powiatowego Lekarza Weterynarii wskazującą, iż w dniu przeprowadzania kontroli odwołujący jednoznacznie stwierdził, że nie jest zainteresowany jej przeprowadzeniem w swoim gospodarstwie. Nie jest bowiem racjonalnie uzasadnione, by to pracownik Inspekcji Weterynaryjnej celowo odstąpił od wykonania kontroli w gospodarstwie producenta rolnego. Ponadto wbrew logice byłoby również twierdzenie, że pracownik Inspekcji Weterynaryjnej celowo i uporczywie wprowadza w błąd organ administracji wskazując wbrew wyraźnej woli producenta rolnego, co do ewentualnego przełożenia terminu kontroli bądź uzgodnienia jakiejkolwiek innej formy współdziałania z Inspekcją Weterynaryjną, że producent ten nie był w ogóle, przeprowadzeniem, czy też umożliwieniem przeprowadza kontroli - zainteresowany. Zarówno w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jaki i Dyrektora treść wyjaśnień pełnomocnika strony wskazuje na niespójność zachowania producenta rolnego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, że niezrozumiałe jest dlaczego odwołujący nie wniósł zastrzeżeń do treści protokołu kontrolnego. Ponadto zdaniem Dyrektora AR i MR kontrola wymogów podstawowych w zakresie zarządzania wymaga umożliwienia dostępu do miejsc przetrzymywania zwierząt gospodarskich (budynków inwentarskich), wglądu do obowiązkowej dokumentacji związanej z posiadanymi zwierzętami, a także składania ewentualnych wyjaśnień. W tym kontekście zasadnym jest by producent rolny był obecny podczas wizytacji inspekcji weterynaryjnej i umożliwił niezbędnej pomocy. Nie chodzi tu o ciągły udział w kontroli, ale umożliwienie osobom kontrolującym wykonywanie swoich obowiązków tj. udostępnienie miejsc przetrzymywania zwierząt, dostarczenie stosownej dokumentacji. Na gruncie przedmiotowej sprawy należy mieć na względzie, iż rolnik posiada dużą siedzibę stada, która w momencie zamiaru wykonania kontroli obejmowała, 188 sztuk bydła. Zweryfikowanie wszystkich elementów dotyczących obszaru kontroli byłoby czasochłonne, ale nie wymagało czynnego, jedynie czasowego udziału zainteresowanego. Skargę na decyzję Dyrektora AR i MR złożył producent rolny zarzucając naruszenie art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r., art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich oraz §3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ze wskazanych przepisów wynika obowiązek uczestnictwa rolnika w przeprowadzonej kontroli; art. 31a ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez przyjęcie, że obecność rolnika podczas kontroli jest obligatoryjna oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych a także naruszenie art. 10 § 1, 7, 77, 75 oraz 80 i 107 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzające ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, że wyrokiem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Dyrektora AR i MR z dnia [...]. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd wskazał na konieczność dokonania analizy dowodu, jaki stanowi sporządzony raport z czynności kontrolnych, pod kątem jego zgodności z warunkami określonymi przez przepisy prawa, oraz pod względem jego treści z punktu widzenia zastosowania art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a także zobowiązał organ drugiej instancji do oceny, czy rolnik faktycznie uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p. p. s. a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Dyrektor AR i MR był więc związany stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu tego wyroku. Zdaniem Sądu organ drugiej instancji, po uchyleniu jego decyzji dokonał ponownej analizy dowodu, jaki stanowi sporządzony raport z czynności kontrolnych, pod kątem jego zgodności z warunkami określonymi przez przepisy prawa, oraz pod względem jego treści z punktu widzenia zastosowania art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a także dokonał oceny, czy rolnik faktycznie uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w kierunku wskazanym przez Sąd w wyroku z dnia [...] Nie było również przeszkód w wykorzystaniu wcześniej zebranego materiału dowodowego. W związku z tym wykonał wytyczne Sądu zawarte w ww. wyroku. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. W przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o pomoc z tytułu inwentarza żywego okres wyprzedzenia, wymieniony w akapicie pierwszym, nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo danych aktów prawnych i norm dotyczących zasady współzależności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady współzależności. W stosownych okolicznościach kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu i wszelkie inne kontrole przewidziane w przepisach Wspólnoty przeprowadza się w tym samym czasie (art. 23a rozporządzenia nr 796/2004). W niniejszej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy rolnik faktycznie uniemożliwił przeprowadzenia kontroli. W pierwszej kolejności jednak należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, 10, 75, 77, 80 oraz 107 k.p.a. Sąd uznał te zarzuty za nieuzasadnione. Ustawa o płatnościach bezpośrednich w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Tym samym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a rolnik ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (zob. J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Oficyna 2008, komentarz do art. 3). Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego, w tym także kontrolnego w znacznym stopniu na udziale i dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W świetle art. 77 § 1 k.p.a., nakazującego organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a. nakazującego ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego w zw. z art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy oznacza, że to organ prowadzący postępowanie dowodowe sam zakreśla granice postępowania wyjaśniającego, kierując się własnym przekonaniem co do konieczności udowodnienia pewnych faktów. Przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania trzech świadków, o które ubiegał się rolnik, było bezcelowe i pozostawało bez wpływu na ustalenia organu, bowiem ten nigdy nie podważał, że skarżący rzeczywiście posiadał zobowiązanie obejmujące wykonanie usługi w postacie koszenia kukurydzy w dniach od 8 do 15 września 2009 r. Natomiast zasadnicze znaczenie ma fakt, iż strona w ogóle nie wykazała zainteresowania przeprowadzeniem czynności kontrolnych, przy których jej obecność była konieczna, zarówno w dniu [...] r. jak i w terminie późniejszym. W ocenie Sądu, w postępowaniu przed organem I jak i II instancji skarżący nie został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu i umożliwiono mu zgłoszenie wniosków dowodowych i ustosunkowanie się do wyników postępowania. W aktach sprawy znajduje się m.in. wydane na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomienie z dnia [...]. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Warto tutaj dodać, że z uwagi na ekonomikę prowadzonych postępowań, ustawodawca ograniczył stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w przedmiotowym postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich organ administracji ma obowiązek zapewnić stronom - ale jedynie na ich żądanie - czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwić stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, udzielić stronom - również wyłącznie na ich żądanie - niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania (zob. J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Oficyna 2008, komentarz do art. 3). W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia [...] przedmiotem ponownego rozpoznania miała być kwestia dopuszczalności bądź niedopuszczalności zastosowania w rozpoznawanym przypadku art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Przepis ten przesądza o tym, że wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Rozwiązanie to jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznawania wniosków i jako taki, zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendendae musi być interpretowane ściśle. Warto jednak w tym miejscu dodać, iż uczestnictwo w systemie dopłat bezpośrednich wymaga akceptacji przez rolnika zasad ich przyznawania. Ubieganie się o dopłaty nie jest przecież obowiązkowe. Niniejsze dotyczy m.in. zobowiązania zawartego na ostatniej stronie wniosku pomocowego, zgodnie z którym należy umożliwić wstęp osobom upoważnionym do wykonania czynności kontrolnych na teren posiadanego gospodarstwa rolnego. Prawna regulacja zawarta w art. 31a ust. 9 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazuje również, iż rolnik jest zobowiązany zapewnić przy wykonywaniu czynności kontrolnych niezbędna pomoc. Jeżeli więc producent rolny dobrowolnie zdecydował się być uczestnikiem wybranego programu pomocowego, to jego prawa i obowiązki określają przepisy prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego. W tym miejscu należy rozważyć, czy możliwe było przeprowadzenie czynności kontrolnych bez obecności producenta rolnego ? Badając legalność postępowania organów administracji i w efekcie tego, decyzji kończącej postępowanie należy podnieść, że wyłączenie producenta rolnego z uzyskania pomocy finansowej jest dopuszczalne dopiero po wykazaniu przez organ, że skarżący w rzeczywistości skutecznie uniemożliwił swym zachowaniem dokonanie planowanej kontroli. Zdaniem Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, które Sąd podziela, w rozpoznawanej sprawie istnieją wystarczające dowody, które uzasadniają pogląd, że doszło do takiej sytuacji. W omawianym przypadku dobrowolne odstąpienie skarżącego od uczestnictwa w czynnościach kontrolnych było de facto uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli w dniu 11 września 2009r. przez Inspekcję Weterynaryjną. Co prawda, w świetle art. 31a ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czynności kontrolne w ramach kontroli wymogów mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, a więc literalne brzmienie tego przepisu wskazuje na dopuszczalność by kontrola odbyła się bez uczestnictwa osoby zainteresowanej, jednak zdaniem Sądu, nie można tego przepisu tak jednoznacznie interpretować. Przede wszystkim, jak wskazuje się w doktrynie, działalność administracji, a także działalność prawodawcza jest działalnością celową, czyli służącą realizacji określonych celów. Z tego wynika, że odwołując się do ratio legis, cele te musi uwzględniać także interpretator. W prawie administracyjnym jest bardzo istotny element celowości, bowiem kategoria celu determinuje zarówno działanie prawodawcy jak i interpretatora, a więc wykładnia celowościowa na obszarze prawa administracyjnego powinna zajmować kluczowe miejsce (Zob. m.in. L. Morawski, Zarys wykładni prawa, Toruń 2006, s. 135; .; K. Lewandowska, T. Lewandowski, Wykładnia celowościowa i językowa w prawie administracyjnym. Wytyczne doktryny i praktyczny przykład ich zastosowania, Samorząd Terytorialny 2010/9/19). Tak więc mając na uwadze nie tylko wykładnię literalną, ale także celowościową art. 31a ust. 7, a co za tym idzie istotę kontroli i wymogów określonych w przepisach Unii Europejskiej, w szczególności zaś przepisy zawarte w art. 46 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, które stanowią, iż dla ustalenia, czy wymogi i normy są przestrzegane, stosuje się środki przewidziane w aktach prawnych dotyczących danych wymogów i standardów oraz, że na mocy art. 7 ust. 1 pkt 2a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego warunkiem otrzymania pomocy przez producenta rolnego jest przestrzeganie wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, do wymogów dotyczących identyfikacji i rejestracji bydła należy m.in.: prowadzenie księgi rejestracji bydła w formie papierowej lub elektronicznej, dokonywanie wpisów do księgi rejestracji w terminie 7 dni od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące obowiązek wpisu, zgłaszanie faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w terminie do 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia oraz przedstawiania na żądanie wskazanych organów informacji dotyczących pochodzenia, identyfikacji lub przeznaczenia bydła. Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że kontrola wymogów podstawowych w zakresie zarządzania wymaga umożliwienia dostępu do miejsc przetrzymywania zwierząt gospodarskich, wglądu do obowiązkowej dokumentacji związanej z posiadanymi zwierzętami, a także składania ewentualnych wyjaśnień. W tym kontekście zasadnym jest by producent rolny był obecny podczas kontroli Inspekcji Weterynaryjnej i zapewnił niezbędną pomoc (art. 31a ust. 9). Z całą pewnością ma też rację organ odwoławczy, że nie chodzi o ciągły udział w kontroli, a jedynie o umożliwienie osobom kontrolującym wykonanie obowiązków tj. udostępnienie miejsc przetrzymywania zwierząt, dostarczenie stosownej dokumentacji. Odpowiadając na podstawowe w sprawie pytanie, czy możliwe było przeprowadzenie czynności kontrolnych bez obecności producenta rolnego należy też mieć na uwadze fakt, że skarżący posiada dużą siedzibę stada, która w momencie zamiaru wykonania kontroli obejmowała 188 sztuk bydła. Zweryfikowanie wszystkich elementów dotyczących obszaru kontroli chociażby z uwagi na rozmiar stada wymagało czynnego (czasowego) udziału w czynnościach producenta rolnego. Kończąc tą część rozważań należy uznać, iż mają rację organy administracji rolnej, że obecność skarżącego w trakcie kontroli była niezbędna i to nie tylko z uwagi na samą konieczność przeprowadzenia czynności kontrolnych, ale także z uwagi na to, że skoro rolnik dobrowolnie zdecydował się uczestniczyć w programie w celu uzyskania płatności, to również powinno mu zależeć na udzielaniu pomocy inspektorom terenowym, tak by mogli sprawdzić wszystkie niezbędne elementy oraz w razie niejasności uzyskać od strony stosowne wyjaśnienia. Okolicznością, która dodatkowo świadczy na niekorzyść skarżącego jest fakt, że także w późniejszym terminie strona ani razu nie wystąpiła do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii o ponowne przeprowadzenie kontroli. Tak więc spowodowanie przez skarżącego przeszkody w dokonaniu czynności kontrolnych w dniu [...]. stanowią w ocenie Sądu wystarczającą przesłankę do stwierdzenia przez organ, iż uniemożliwiono w ten sposób przeprowadzenia kontroli, w rozumieniu art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.