VI SA/Wa 338/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi [...] Z. w J. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na rozpoznawanie złoża wód leczniczych oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. odmawiającą udzielenia koncesji na rozpoznanie złoża wód leczniczych w miejscowości J., gmina J., powiat [...], woj. [...]. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. ([...]) [...] Z. z siedzibą w J. (skarżący) zwrócił się do Ministra Środowiska o udzielenie koncesji na rozpoznanie złoża wód leczniczych z utworów miocenu (warstw d.) i dewonu w miejscowości J., gmina J., powiat [...], woj. [...]. W toku postępowania pismem z dnia [...] lipca 2009 r. (znak: [...]) Minister Środowiska wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez podanie numeru w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej oraz przedstawienia dowodu takiego wpisu. Dyrektor [...] Z. oświadczył, że wnioskodawca nie jest wpisany do rejestru przedsiębiorców KRS (pismo z dnia [...] lipca 2009 r.). Jak wynika z akt sprawy, [...] Z. w J. jest wpisany do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego (nr KRS: [...]). Skarżący nie złożył natomiast żądanego odpisu z rejestru przedsiębiorców KRS. Podstawą prawną przyjętą w decyzji z dnia [...] października 2009 r. był art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji odmawiającej udzielenia koncesji na rozpoznanie złoża wód leczniczych, w ocenie organu wniosek o udzielenie przedmiotowej koncesji nie spełniał wymogów z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155. poz. 1095. późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami - wniosek o udzielenie koncesji powinien zawierać określenie numeru w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej. Dodatkowo organ podkreślił, iż skarżący nie posiada zdolności do uzyskania koncesji na rozpoznanie złóż kopalin, gdyż tego rodzaju działalność nie mieści się w zakresie celu utworzenia i utrzymywania zakładów opieki zdrowotnej polegającym na udzielaniu świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, z późn. zm.). Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. [...] Z. w J. zwrócił się do Ministra Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną wyżej decyzją. Wnioskodawca nie podzielił poglądu Ministra Środowiska, zgodnie z którym zakład opieki zdrowotnej, jakim jest [...] Z. w J. nie może uzyskać koncesji ze względu na brak wpisu do rejestru przedsiębiorców w KRS. Zdaniem wnioskodawcy, zakład opieki zdrowotnej jest przedsiębiorcą i może prowadzić działalność objętą wnioskiem koncesyjnym, co wynika m. in. z art. 50 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186, z późn. zm.), zgodnie z którym zakład opieki zdrowotnej jest wyłączony z obowiązku uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców. W ocenie wnioskodawcy powołany wyżej przepis dopuszcza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez zakład opieki zdrowotnej, zwalniając go z wymogu formalnego polegającego na uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców. Wnioskodawca powołał się również na: * brzmienie art. 1 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym zakłady opieki zdrowotnej nie mogą prowadzić działalności uciążliwej dla pacjenta lub przebiegu leczenia albo innej działalności, która nie służy zaspokajaniu potrzeb pacjenta i realizacji jego praw, w szczególności reklamy lub akwizycji skierowanych do pacjenta oraz działalności polegającej na świadczeniu usług pogrzebowych przyjmując, że rozpoznawanie złoża kopaliny, objęte wnioskiem o udzielenie koncesji nie będzie działalnością uciążliwą dla pacjentów i jednocześnie będzie służyć zaspokajaniu potrzeb i realizacji praw pacjentów; * art. 54 ust. 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy, z którego zdaniem wnioskodawcy wynika możliwość prowadzenia przez zakład opieki zdrowotnej działalności gospodarczej, objętej wnioskiem o udzielenie koncesji, pod warunkiem, że przewiduje to statut danej jednostki; * przepisy dotyczące gospodarki finansowej jednostki oraz ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (art. 2, 3 i 4), które nie zwierają ograniczeń dotyczących uznania zakładu opieki zdrowotnej za przedsiębiorcę; * uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2005 r. (sygn. akt III CZP 11/05), gdzie przyjęto że działalność samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, opisana w tej uchwale, jest działalnością gospodarczą oraz że status przedsiębiorcy nie zależy od uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców, ale od podjęcia i wykonywania we własnym imieniu działalności gospodarczej lub zawodowej; * przepis art. 18 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazując, że zawarte tam wymagania dotyczące wniosku o udzielenie koncesji nie są tożsame z warunkami udzielenia koncesji i nie muszą być w każdym przypadku spełnione; * sprzeczne z art. 22 Konstytucji ograniczenie swobody działalności gospodarczej i jednocześnie naruszenie postanowień art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Minister Środowiska w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. podtrzymał argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] października 2009 r. Nadto ustosunkował się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Wyraził pogląd, zgodnie z którym nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że rozpoznawanie złoża kopaliny, jaką jest woda lecznicza, służy zaspokajaniu potrzeb pacjenta i realizacji jego praw. Przeciwnie – zdaniem organu przeprowadzenie badań geologicznych w ramach koncesji na rozpoznanie złoża kopaliny - nie będzie miało wpływu na pacjentów zakładu opieki zdrowotnej. Powołana przez wnioskodawcę uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2005 r. w ogóle nie odnosi się do działalności gospodarczej wymagającej uzyskania koncesji. W świetle art. 18 ust. 1 pkt 2b ustawy Prawo geologiczne i górnicze niezbędnym elementem wniosku o udzielenie koncesji na działalność regulowaną tą ustawą jest wykazanie się wnioskodawcy wpisem do rejestru przedsiębiorców. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: - błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, że rozpoznanie kopaliny w postaci wody leczniczej nie będzie służyło zaspokajaniu potrzeb pacjenta i realizacji jego praw, a przez to naruszenie art. 1 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, podczas gdy z samej definicji tej działalności, jak również z treści uzasadnienia wniosku koncesyjnego oraz dołączonych później dowodów wynikało, że działalność wskazana we wniosku koncesyjnym, to jest rozpoznanie złoża wody leczniczej ma służyć leczeniu pacjentów strony skarżącej, - naruszenie prawa materialnego -art. 15 i art. 18 ustawy - prawo geologiczne i górnicze, poprzez uznanie, że niewykazanie się przez stronę skarżącą wpisem do Rejestru Przedsiębiorców KRS wyłącza w sposób bezwzględny możliwość uzyskania koncesji na rozpoznanie złoża kopaliny, podczas gdy strona skarżąca jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest przedsiębiorcą i może prowadzić działalność gospodarczą, również w zakresie objętym wnioskiem koncesyjnym, a nie może uzyskać wpisu do Rejestru Przedsiębiorców KRS ze względu na przepis ustawowy - art. 50 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, co z kolei prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej, określonej w art. 22 Konstytucji oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną odstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zw. p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd badając skargę według powyższych zasad uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący ubiegał się o udzielenie koncesji na rozpoznanie złoża wód leczniczych z utworów miocenu (warstw d.) i dewonu w miejscowości J., gmina J., powiat [...], woj. [...] (solanki). Bezspornym w sprawie jest koncesjonowany charakter tej działalności, wynikający z przepisu art. art. 15 w zw. z art. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W myśl art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2007 r. Nr 155, poz. 1095) – "wniosek o udzielenie lub zmianę koncesji zawiera (...) numer w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji (...)"., zaś art. 18 ust. 1 pkt 2b) ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2005 r. Nr 228, poz. 1947) stanowi, iż "o ile ustawa nie stanowi inaczej, wniosek o udzielenie koncesji powinien zawierać (....) określenie numeru w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji działalności gospodarczej". Argumentacja skarżącego sprowadza się do prezentowanego w toku postępowania administracyjnego poglądu, zgodnie z którym zakład opieki zdrowotnej jest przedsiębiorcą i może prowadzić działalność objętą wnioskiem koncesyjnym, co wynika m. in. z art. 50 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186, z późn. zm.), zgodnie z którym zakład opieki zdrowotnej jest wyłączony z obowiązku uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców. W ocenie skarżącego powołany wyżej przepis dopuszcza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez zakład opieki zdrowotnej, zwalniając go z wymogu formalnego polegającego na uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców. Odmowa udzielenia koncesji wobec skarżącego jest, jego zdaniem, sprzeczna z przepisami prawa materialnego oraz z zasadą swobody działalności gospodarczej (art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP). W ocenie Sądu powyższy pogląd nie jest prawidłowy. W niniejszej sprawie w szczególności za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej, wyrażony w art. 22 Konstytucji RP, gdyż skarżący nie spełnia jednego z podstawowych ustawowych wymagań do wydania koncesji na planowaną działalność. Wymogiem tym jest przewidziany przez ustawodawcę jako obligatoryjny warunek podjęcia działalności polegającej na rozpoznaniu złoża kopaliny - zawarcie w treści wniosku o udzielenie koncesji numeru w rejestrze przedsiębiorców lub ewidencji. Spełnienie tego wymogu przez skarżącego nie było prawnie możliwe z uwagi na wyłączenie podmiotowe przewidziane w art. 50 ustawy o KRS (ustawa z 20 sierpnia 1997 r., Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186 -j.t.), zgodnie z którym: "Jeżeli podmiot wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, podejmuje działalność gospodarczą, podlega obowiązkowi wpisu także do rejestru przedsiębiorców, z wyjątkiem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i kolumny transportu sanitarnego". Zasada swobody działalności gospodarczej w ocenie Sądu – wbrew poglądowi skarżącego - nie doznała ograniczenia poprzez wydanie decyzji odmawiającej koncesji na wnioskowane rozpoznanie złoża kopaliny. Art. 31 ust 3. Konstytucji RP stanowi, iż "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Wolność gospodarcza stanowi tzw. prawo podmiotowe o charakterze "negatywnym". W zakresie prowadzenia działalności gospodarczej uznaje się więc zasadę, że wszystko co nie jest zakazane, jest dozwolone. Konstytucyjna zasada wolności działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, ograniczenie jej jest więc dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Pełna, niczym nieograniczona swoboda działalności gospodarczej we wszelkich dziedzinach zagrażać by mogła wartościom, o których mowa w powołanym wyżej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dlatego też, począwszy od ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, ustawodawca, wprowadzając generalną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej, określał jednocześnie te dziedziny aktywności, w których podjęcie działalności wymagało koncesji, czy też - jak na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) - zezwolenia. Samo ograniczenie zasady wolności gospodarczej w postaci wymagania uzyskania koncesji czy zezwolenia na jej prowadzenie jest zatem uznane za konstytucyjnie dopuszczalne, o ile wprowadzone zostało z uwagi na ważny interes publiczny. Reasumując należy stwierdzić, iż wolą ustawodawcy było pozostawienie ZOZ-ów poza działalnością podlegającą reglamentacji poprzez objęcie jej koncesjonowaniem. Takie rozwiązanie w ocenie Sądu koreluje z ustawowo zdefiniowanymi celami, dla których tworzone i utrzymywane są zakłady opieki zdrowotnej. Są nimi: udzielanie świadczeń zdrowotnych i promocja zdrowia (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej Dz.U.07.14.89 j.t.). O ile zgodzić się można z twierdzeniem skarżącego, iż na warunkach określonych prawem nie jest wyłączone prowadzenie działalności gospodarczej przez te zakłady, to wyłączenie możliwości uzyskania koncesji, a zarazem podejmowania działalności gospodarczej objęte koncesjonowaniem przez ten rodzaj podmiotów znajduje uzasadnienie (ratio legis) właśnie w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o ZOZ. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a należało skargę oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.