II SA/Wr 567/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi M Z, W Z i M Z na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. oddala skargę Decyzją z dnia 22 listopada 2000 r. organ po rozpatrzeniu odwołania M i S N od decyzji ustalającej na rzecz skarżących warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie domu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ ustalił mianowicie, że inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane ,,kiedy decyzja lokalizacyjna jeszcze się nie uostateczniła", zaś inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę. W ocenie organu ustalanie warunków zabudowy dla inwestycji będącej w trakcie realizacji stało się bezprzedmiotowe. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia 25 listopada 2010 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 22 listopada 2000 r. W uzasadnieniu organ podał, że skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zarzucając brak podstawy prawnej dla decyzji umarzającej, bowiem nie istnieje przepis prawa uniemożliwiający ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już będącej w toku. Ponadto zarzucili rażące naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Dlatego nie wystąpiła przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 37/06 wynika, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest również w trakcie postępowania rozbiórkowego. Zmiana dachu była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie naruszała zasad ochrony dóbr kultury. Dach został wykonany w 2002 r. na podstawie decyzji organu nadzoru budowlanego. Organ przytoczył ustalenia wynikające z decyzji lokalizacyjnej z dnia 16 sierpnia 2000 r. oraz decyzji organu z dnia 22 listopada 2000 r. Wskazał, że skarga na tę decyzję uległa odrzuceniu. Kolejno organ omówił istotę postępowania nieważnościowego oraz znaczenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu w nin. sprawie nie nastąpiło naruszenie art. 41 ust. 3 z.p. Przepis ten ustanawia zakaz domagania się od wnioskodawcy innych elementów wniosku poza wymienionymi w art. 41 ust. 2 i 2a. Organ w 2000 r. w ogóle nie rozważał stosowania tych przepisów. Natomiast zagadnienie bezprzedmiotowości postępowania lokalizacyjnego mogło być rozważane z uwzględnieniem art. 39 ust. 1 i 43 z.p. Istotnie żaden przepis nie stanowił o braku dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej. Zagadnienie to było rozważane w orzecznictwie NSA i rozstrzygane jednolicie w kierunku przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania lokalizacyjnego po wybudowaniu obiektu. Tymczasem nawet późniejsza, po dacie wydania decyzji, zmiana jednolitej wykładni sądowej nie uzasadnia stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Obecnie umożliwia się wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb legalizacji samowoli budowlanych. Organ rozważał z urzędu, czy rozpatrzenie odwołania podpisanego łącznie za małżonków (jednym podpisem), mogło uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji. Należało przyjąć, że odwołanie było podpisane (art. 63 § 3 k.p.a.), zaś odwołujący się małżonkowie mogli działać na zasadzie domniemanego pełnomocnictwa (art. 33 § 4 k.p.a.). Nie było też wątpliwości, czy odwołanie złożono w terminie. Podniesiony zarzut braku podstawy prawnej decyzji był sprzeczny z zarzutem rażącego naruszenia prawa, zaś badana decyzja niewątpliwie posiadała podstawę prawną. Nie zachodziły pozostałe podstawy nieważności decyzji ustanowione w art. 156 § 1 k.p.a. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty. Nie było podstawy prawnej umożliwiającej umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej. W szczególności o braku takiej podstawy stanowi art. 41 z.p. Nie powinny mieć znaczenia wywody organu na tle art. 39 i 43 z.p. oraz orzecznictwo sądowe, które nie stanowi źródła prawa obowiązującego. Powołanie przez skarżących wyroku TK nie oznaczało, że ich argumentacja wywodzi się z aktualnego orzecznictwa. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ w zasadzie powtórzył, z pewnymi zmianami natury redakcyjnej, uzasadnienie poprzedniej decyzji. Organ dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na nadbudowie obiektu budowlanego wymagała ustalenia warunków zabudowy. Przez zmianę zagospodarowania należało rozumieć zmianę przyszłą, przewidzianą dopiero do realizacji. Dlatego też dokonana już zmiana zagospodarowania terenu nie mogła być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (patrz wyroki II SA/Gd 834/96 lub IV SA 2297/00). Gdy celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzyskanie pozwolenia na budowę, to jej wydanie nie jest możliwe po zrealizowaniu (rozpoczęciu) inwestycji. Badana decyzja z 2000 r. była zgodna z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym i respektowała linię orzeczniczą wypracowaną przez NSA. Nie mogło być zatem mowy o rażącym naruszeniu prawa. Organ nie uzależniał wówczas wydania decyzji od nie przewidzianych prawem oświadczeń lub warunków (art. 41 ust. 3 z.p.). Obecna, odmienna linia orzecznicza sądów administracyjnych uwzględnia nowelizację ustawy – Prawo budowlane z dnia 8 października 2008 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1287) i nie podważa prawidłowości poprzedniego orzecznictwa. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty. Jak podali ,,oczywiste jest, że w dacie wydania decyzji (22 listopada 2000 r.) brak było jakiejkolwiek regulacji, która czyniłaby niemożliwym wnioskowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji realizowanej lub zakończonej. Oznacza to, że organ wydał decyzję z dnia 22 listopada 2000 r. w warunkach rażącego naruszenia prawa tj. w oparciu o błędny pogląd według którego wystąpienie z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji już realizowanej musi skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego". Z art. 41 z.p. nie wynikała ustawowa przeszkoda do wystąpienia z wnioskiem. Jedynie ustawodawca mógł uzależnić wydanie warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do uprzedniej rozbiórki budowli. Wywody o linii orzeczniczej nie miały znaczenia wobec jednoznacznej treści art. 41 z.p. Skarżący podkreślili, że ,,orzeczenia sądowe nie stanowią źródeł prawa obowiązującego i co do zasady nie wiążą organów orzekających". Skarżący powtórzyli, że obecnie nie powołali się na odmienną linię orzecznictwa. Aktualne orzecznictwo to nie to samo, co aktualny stan prawny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie było precyzyjne stwierdzenie organu, że nastąpiła zmiana linii orzeczniczej sądów administracyjnych odnoście bezprzedmiotowości postępowania w sprawie warunków zabudowy wszczętego po rozpoczęciu budowy. Nadal za oczywiste przyjmuje się istnienie tej bezprzedmiotowości, o ile wnioskodawca nie występuje o warunki zabudowy dla potrzeb postępowania legalizującego samowolę budowlaną (patrz wyrok II OSK 1401/07 na tle art. 59 u.p.z.p. wraz z cytowanym tam orzecznictwem sądowym). Tezy prawne orzecznictwa sądowo – administracyjnego ugruntowanego w dacie wydania decyzji badanej w postępowaniu nieważnościom uznaje się zatem za nadal aktualne i trafne (por. ponadto wyroki IV SA/Wa 2018/06 lub II SA/Kr 1006/03, ten ostatni wraz z cytowanymi poglądami doktryny prawa administracyjnego). Skarżący nadal nie dostrzegają, że twierdzenia o braku podstawy prawnej decyzji o rażącym naruszeniu istniejącej podstawy prawnej decyzji, wykluczają się wzajemnie. Było oczywiste, że decyzja umarzająca postępowanie miała podstawę prawną w postaci art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Umorzenie postępowania oznacza brak wynikającej z prawa potrzeby wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Gdy inwestor wnosi o warunki zabudowy, aby następnie na ich podstawie domagać się pozwolenia na budowę, a pozwolenia tego nie uzyska po rozpoczęciu robót budowlanych, to nie istnieje potrzeba wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Punktem wyjścia dla rozważania nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) jest stwierdzenie wadliwości rozstrzygnięcia związanej z oczywistym naruszeniem prawa. Dopiero po tym stwierdzeniu może mieć miejsce rozważanie, czy owo naruszenie prawa miało charakter rażący i wybór jednej z koncepcji prawnych takiego naruszenia prawa. Decyzja z 2000 r. w ogóle nie naruszała prawa, więc rozważanie jej nieważności z podanej podstawy byłoby oczywiście bezpodstawne. W nawiązaniu do zarzutów skargi można jeszcze dodać, że bezprzedmiotowość postępowania może się wiązać z brakiem podstawy do wydania decyzji merytorycznej, jednak umorzenie postępowania wcale nie musi mieć wyraźnej podstawy materialnoprawnej. Wywodząc o znaczeniu art. 41 z.p. skarżący pomija, że w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nikt nigdy nie żądał od nich jakichkolwiek dodatkowych oświadczeń lub spełnienia nieprzewidzianych prawem warunków. Przeświadczenie skarżących o znaczeniu orzecznictwa sądowego mogłoby mieć odniesienie do teorii pozytywizmu prawniczego lub do prawa konstytucyjnego (gdzie przez źródła prawa rozumie się przepisy prawne), nie może natomiast podważyć trafności twierdzenia, że decyzja zgodna z orzecznictwem sądowym jest poprzez to zgodna z prawem. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. PM 25.10.2011 r.