II SA/Wa 662/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Kędzielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej [...], działając na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), zawiesił J. M. w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od dnia [...] października 2008 r. do dnia [...] stycznia 2009 r., w związku z prowadzonym przez Prokuraturę [...] śledztwem (sygn. akt [...]), w którym Prokurator przedstawił zainteresowanemu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 w związku z art. 12 w związku z art. 65 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Wobec niezakończenia prowadzonego postępowania karnego, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej [...], mając za podstawę art. 23 ust. 1 i 3 ww. ustawy o Służbie Celnej, przedłużył J. M. okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] stycznia 2009 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej [...] zawiadomił J. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). W dniu [...] marca 2010 r. J. M. sformułował do Dyrektora Izby Celnej [...] wyjaśnienia w sprawie zwolnienia go ze służby wraz z wnioskami dowodowymi i wnioskiem o zawieszenie postępowania. Wskazał, że postępowanie karne prowadzone jest przez Prokuraturę przewlekle, to zaś nie powinno ujemnie wpływać na sferę jego stosunku służbowego. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii okresowych, zeznań świadków i protokołów pokontrolnych, w których nie stwierdzono nieprawidłowości w wykonywaniu przez niego obowiązków służbowych w latach 1998-2006. Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania, J. M. wyjaśnił, że art. 105 pkt 10 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w swej treści jest odpowiednikiem art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), który to przepis został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego. Rozstrzygnięcie TK w tej kwestii będzie miało bezpośredni wpływ na ocenę konstytucyjności art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej [...], stosując art. 123 § 1 w związku z art. 101 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 188 ust. 5 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, odmówił zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia J. M. ze Służby Celnej. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, J. M. uczynił je przedmiotem zażalenia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Szef Służby Celnej, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa i art. 188 ust. 5 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor Izby Celnej [...] zawiadomił J. M. o zakończeniu postępowania, prowadzonego w przedmiocie zwolnienia go ze służby, informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej [...], mając za podstawę art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z art. 104 § 1 kpa, zwolnił J. M. ze służby w Izbie Celnej [...] z dniem doręczenia decyzji, które to doręczenie nastąpiło w dniu [...] listopada 2010 r. W motywach decyzji organ podał, że zgodnie z art. 105 pkt 10 ww. ustawy, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zdaniem Dyrektora, w niniejszej sprawie obie przesłanki wystąpiły, gdyż zainteresowany jest zawieszony w czynnościach służbowych od dnia [...] października 2008 r., czyli ponad 12 miesięcy, zaś – jak wynika z pisma Prokuratora Prokuratury [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] – prowadzone przeciwko niemu śledztwo nie zostało dotychczas zakończone. Przez wzgląd na interes służby, konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostki i jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, organ zdecydował o zwolnieniu funkcjonariusza, gdyż – jak wyjaśnił – Służba Celna nie może być obciążana negatywnymi konsekwencjami przedłużającego się postępowania karnego. Powyższą decyzję J. M. uczynił przedmiotem odwołania, wnosząc o jej uchylenie i o umorzenie postępowania, jednocześnie żądając wstrzymania jej wykonania. Zarzucił organowi, że ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż zaistniały przesłanki wynikające z art. 105 pkt 10 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, nie zbadał natomiast faktycznych okoliczności związanych ze stawianymi mu zarzutami w prowadzonym postępowaniu karnym. Rozstrzygnięcie organu zostało zdeterminowane jedynie interesem społecznym, co – wobec nieuwzględnienia interesu strony – czyni taką decyzję nader krzywdzącą, wykraczającą poza zakres uznania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania i powołując się na argumenty, jakich użył organ I instancji. Jednocześnie zaznaczył, że w przypadku decyzji zwolnieniowych, zgodnie z art. 188 ust. 4 ww. ustawy, wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. M. zarzucił orzekającym w sprawie organom rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istniała decyzja przedłużająca okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co naruszyło zasadę zaufania obywateli do Państwa i świadczy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, ewentualnie poprzez błędną wykładnię tego przepisu, przejawiającą się tym, iż uznano przypadek skarżącego jako ten "szczególnie uzasadniony", w rozumieniu art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, doprowadzając do zwolnienia ze służby w trakcie trwania przedłużonego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co wskazuje na naruszenie praw podmiotowych. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów procedury administracyjnej, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, polegające na nieprawidłowym gromadzeniu dowodów, nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nierozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, niewykazaniu faktu "blokowania etatu" przez skarżącego, nieuzasadnieniu decyzji w zakresie dotyczącym uznania administracyjnego, co doprowadziło do uchybienia zasadzie proporcjonalności, gdyż organ miał na względzie jedynie interes społeczny, pominął natomiast słuszny interes strony. J. M. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów. Udzielając odpowiedzi na skargę, Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jaką przedstawił w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego ("można zwolnić"). Decyzja taka wprawdzie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Jak wynika z treści przywołanego przepisu, zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby jest możliwe w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Regulacja ta wskazuje na istnienie dwóch przesłanek, jakie muszą wystąpić, by możliwym było podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służby. Pierwsza z przesłanek to upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, druga natomiast to nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Łączne spełnienie obu przesłanek pozwala na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby. W sprawie niniejszej skarżący został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), w związku z prowadzonym przez Prokuraturę [...] śledztwem (sygn. akt [...]), w którym Prokurator przedstawił zainteresowanemu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 w związku z art. 12 w związku z art. 65 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Pierwotne zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych objęło okres od dnia [...] października 2008 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. Jednak wobec niezakończenia prowadzonego postępowania karnego, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej [...], mając za podstawę art. 23 ust. 1 i 3 ww. ustawy o Służbie Celnej, przedłużył J. M. okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] stycznia 2009 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. W świetle przywołanego art. 23 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można było przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Choć ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", to jednak, nawiązując w treści tego przepisu do prowadzonego postępowania karnego, wskazał pośrednio na przesłankę do dalszego trwania zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych, określając tym samym, że okres ten może zostać przedłużony do czasu jego zakończenia. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, w tym zwłaszcza zarzutów, jakie mogą być stawiane w postępowaniach karnych wobec funkcjonariuszy celnych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Służby Celnej na odpowiednią ocenę zarówno samego faktu prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, jak i charakteru stawianego mu w tym postępowaniu zarzutu, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Wszak samo zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych pełni rolę podobną do roli środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym. Jednak niezastosowanie środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym nie wyklucza zarówno zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych przez organ Służby Celnej, jak i możliwości przedłużenia tego zawieszenia, które ma przede wszystkim służyć dobru służby w kontekście zarzucanego funkcjonariuszowi czynu, gdyż celem zawieszenia jest odsunięcie funkcjonariusza od wykonywania czynności służbowych. Podobieństwo instytucji zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym wskazuje, że specyfika tego rodzaju spraw ogranicza zakres postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sam fakt toczącego się postępowania karnego z zarzutem popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza może determinować rozstrzygnięcie organu Służby Celnej o przedłużeniu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Poczynione rozważania w zakresie przedłużenia zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych mają istotne znaczenie w kontekście nie tylko zastosowanej w sprawie normy prawa materialnego, ale także wobec zarzutów strony, która twierdzi, że podjęcie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w trakcie trwania przedłużonego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego stanowi naruszenie jego praw nabytych (podmiotowych), wynikających właśnie z decyzji o przedłużeniu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Innymi słowy, strona wywodzi, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o przedłużeniu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego uniemożliwiało wydanie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Z argumentacją tą nie można jednak się zgodzić. Okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie jest bowiem okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz objęty jest ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jego sprawy. Zarówno poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o Służbie Celnej (a więc przepisy obowiązujące w chwili przedłużania skarżącemu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego), jak i obecnie obowiązujące uregulowania ustawy o Służbie Celnej pozwalają właściwym organom zwolnić funkcjonariusza nawet wówczas, gdy nie zostało zakończone postępowanie karne, będące podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i to niezależnie od tego, czy było ono przedłużane czy też nie. Istotny bowiem jest upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, a także nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Obie ww. przesłanki z art. 105 pkt 10 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (art. 26 pkt 13 dawnej ustawy) w sprawie wystąpiły, wszak skarżący pozostawał w zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia [...] października 2008 r., zaś zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia J. M. ze służby pochodzi z dnia [...] lutego 2010 r. Ważne przy tym jest, że postępowanie karne, będące podstawą zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych, nie zostało zakończone ani w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji, ani w dacie doręczenia zaskarżonej decyzji. Abstrahując zupełnie od kwestii winy, Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca, wprowadzając możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy, wciąż trwa, wskazał na ewentualność rozwiązania takiej sytuacji, pozostawiając w tym względzie swobodę organom Służby Celnej. Z pewnością prawodawca dostrzega więc w tego rodzaju sytuacjach potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Jednak fakultatywność zwolnienia ze służby nie może automatycznie stanowić zakazu zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Ewentualność takiej decyzji organu Służby Celnej jest bowiem wyrazem woli samego ustawodawcy, który mocą art. 105 pkt 10 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej daje do zrozumienia, że zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych nie powinno trwać w nieskończoność, biorąc pod uwagę czasochłonność czynności podejmowanych przez organy ścigania i charakter zarzutów. Najczęściej to właśnie waga stawianych funkcjonariuszowi zarzutów w postępowaniu karnym determinuje rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zwolnienia. Nie bez znaczenia są tu także względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (ciągłe trwanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych z pewnością dezorganizuje służbę), jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W przypadku zarzutów korupcyjnych z wykorzystaniem pełnionej funkcji, to interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 kpa), gdyż znaczenie tego rodzaju przestępstw, zwłaszcza w odbiorze społecznym – co do zasady – negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa. Organ Służby Celnej mógł zatem zwolnić skarżącego ze służby. Zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Motywy rozstrzygnięcia zostały w pełni wyjaśnione, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca. W przedstawionym stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.